检视与探索：环境民事公益诉讼中的生态环境修复研究

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永安市人民法院           廖   欣

三明市中级人民法院   林腾龙

引 言

自然资源与生态环境是人类社会赖以生存和发展的物质基础，近年来伴随工业化进程加速，环境污染和资源破坏日益严重，环境公共利益的司法保护已成为全社会关注的重点。自2012年9月《民事诉讼法》修改首次引入公益诉讼制度，2015年1月新《环境保护法》明确了社会组织的公益诉权，我国环境民事公益诉讼的制度框架正逐步推进与完善。2015年1月，最高人民法院陆续公布《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》及《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》则使环境民事公益诉讼从程序规则、配套措施等方面真正从立法制度走向司法实践。近年来，环境公益诉讼做为法学理论界的一大研究热点 ⁽¹⁾ ，多数研究集中在公益诉讼的原告资格认定、举证责任、制度构建等方面，鲜少有研究审理程序的具体操作实施，特别是裁判的执行问题。应当说，在生态环境已然受到损害的情况下，由污染者切实履行生效裁判，承担起治理和修复生态环境的责任，才是维护环境公共利益，实现社会公平正义的最终途径。由此，《司法解释》第18条明确规定了被告人应当承担包括“停止侵害、排除妨碍、恢复原状”在内的6种主要民事责任，并在第20条将生态环境修复做为“恢复原状”的一种具体形式，从立法层面落实了生态环境修复司法化的可操作路径。但《司法解释》实施后，“恢复原状”责任方式在审判实践中却遭遇请求使用率低、裁判适用率低的尴尬境况。

因此，分析“恢复原状”责任形式在实践中遇冷的原因，重新审视《司法解释》相关规定的合理性，梳理生态环境修复的释义源流，准确理解其法律表达和制度价值，从而正确把握生态环境修复与“恢复原状”的关系，才能真正探寻出实现环境民事公益诉讼中生态环境修复制度的合理化进路。

一、缘起：“恢复原状”责任在环境民事公益诉讼中的适用困境

      “恢复原状”作为环境民事责任形式最早规定于《固体废物污染环境防治法》中，在此之前的环保类法律仅要求环境污染者承担排除妨害、赔偿损失的责任。最高人民法院《司法解释》在第18条规定了6种环境民事公益诉讼责任承担方式，依其性质可划分为四种类型：首先是预防性责任，包含停止侵害、排除妨碍和消除危险；其次是恢复性责任，如恢复原状；再次是赔偿性责任，即赔偿损失；最后是人格恢复性责任，赔礼道歉。 ^（2） 第20条则进一步规定，原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告承担生态环境修复责任。应当说，《司法解释》明确环境污染者须承担恢复类责任，是我国环保立法的巨大进步，因为在生态环境损害发生后，大多数的污染者只对受害者也即是“自然人”承担损失，而其造成的环境污染与生态破坏却并未恢复，没有从根本上解决生态环境受到的损害。恢复类责任则有效地填补了传统法律责任存在的缺陷，真正实现了维护环境公益的目的。 ^（3） 但“生态环境修复”=“恢复原状”吗，将其做为“恢复原状”的具体形式，在概念上予以涵盖是否合适，在审判实践中会否使法官产生词意理解上的偏差，所谓实现环境公益最优的责任方式发挥其真正的作用了吗？或可通过两组实际的审判数据予以具体分析。

（一）数据考察：“恢复原状”的实践适用样态

新《环境保护法》实施两年，2015年1月至2016年12月，全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189件，审结73件。其中，环境民事公益诉讼一审案件共计137件，审结63件。 ^（4）

表1，笔者统计了2015年1月至2016年12月，全国法院审结的63起环境民事公益诉讼案件中原告的诉讼请求及法院判决或原、被告调解协议被告须承担的责任形式情况。从统计数据看，一方面，新《环境保护法》实施两年来，环境民事公益诉讼中原告在诉讼请求中要求被告承担恢复原状责任的案件仅占所有案件总数的30.2%，大多数的诉讼请求集中在赔偿损失，停止侵害及消除危险责任上。另一方面，从裁判结果上看，法院最终判决原告或原、被告达成调解协议，协议明确要求被告履行“恢复原状”义务的案件数量则更加少，仅占全部案件数量的17.5%。 表1的数据说明，司法实践中，“恢复原状”责任方式的使用频率明显低于赔偿损失和停止侵害两种责任形式，出现了原告诉请率和裁判适用率的“双低”。

表1 ^（5） ：63起环境公益诉讼案件中承担责任方式情况统计表

表2，笔者选取2015、2016年间涉及到原告请求判令“恢复原状”的5件环境民事公益诉讼案件为样本，并列出具体诉讼请求及裁判结果。通过表2，可以看到5件案件中除全社会瞩目的康菲溢油案及腾格里沙漠案正在审理中外，徐州市检察院提出的“恢复原状”诉状请求，最终并未被法院认可，而是判决被告支付生态修复费用和赔偿损失。自然之友、福建绿家园诉谢知锦等4人生态环境破坏案及福建绿家园诉兰文福水污染案2件案例，法院虽然判决支持了原告的诉讼请求，但要求被告履行补种林木、抚育管护、植被修护等义务，从实质上来说也并非真正民法意义上的“恢复原状”，而是采用了一种替代性的生态修复方式。

表2 ^（6） ：2015-2016年涉及“恢复原状”诉请的环境民事公益诉讼案件样本

（二）原因探析：环境民事公益诉讼适用“恢复原状”责任方式的缺陷

从近两年的环境民事公益诉讼的司法实践统计数据来看，“恢复原状”责任方式似乎遭到了“冷遇”，又或者即使是法院判决了“恢复原状”，绝大多数也是采取如补绿补植，植被管护等替代性的修复方式做为实施内容，并非真正民法意义上的“恢复原状”。以上种种境况，与“恢复原状”责任方式在环境民事公益诉讼中的恢复标准、可行性判断、执行结果方面存在困难有关。

1.修复结果：“原状”恢复标准难以界定、实现

所谓“恢复原状”也即是要求将被破坏的生态环境恢复到损害之前的原有状态。关于原有状态的认定，法学界存在不同观点：观点一，认为原有状态是指与未破坏前的生态环境基本相同的状态；观点二，认为原有状态是一种相对状态，达到国家规定的环境质量标准即可。如有学者指出，只要将生态环境要素的质量恢复到其环境质量的标准水平就可以视为已经恢复了原状。 ^（7） 而事实上，生态环境一旦遭到破坏，其结果几乎都是不可逆转的，特别是发生在广阔地域、海域等开放性领域的环境破坏案件，要求破坏者将生态环境恢复到与受损前基本相同的状态是不可能实现的。例如上文提到的著名的“康菲溢油案”，绿发会要求被告对渤海生态环境进行修复，恢复至溢油事故发生前的状态。但作为半封闭型海域，渤海的海洋环境承载力和自净力较为薄弱，加之海洋开发活动持续向深海拓展，其生态仍不断恶化，《渤海环境保护总体规划》实施多年收效甚效。 ^（8） 因此，要原告恢复渤海海洋环境至溢油前状态，结果无法实现，程度无法判断。此外，由于我国尚未制定环境污染修复标准，“原有状态”的恢复标准也无法确定。 ^（9）

        2.操作过程：“可恢复性”判断困难

法官判令实施“恢复原状”的责任义务，需要考虑被破坏的环境资源在操作中是否具有经济性和可恢复性。 ^（10) 实践中，“可恢复性”的认定多由专门机构提供专业意见作为法官判断的参考，一般来说，轻微的物理破坏恢复原状的可能性较大，例如福建绿家园诉兰文福水污染案，猪场占用土地、猪圈粪便等因破坏范围小、污染程度轻，拆除猪场后进行复绿补植的实践操作性较好。而化学性、放射性及有毒有害物质则可能通过化学、物理、生物等综合作用，持续破坏生态环境中的土壤、水体、动植物与微生物，这种损害具有长期性、隐蔽性和潜伏性，专门机构也难以对此类污染物造成的破坏进行科学准确的鉴定和评估。 ⁽¹¹⁾ 由于世界各国目前均未完全找到治理并修复此类破坏的有效举措，因此，上述物质污染和损害的生态环境是否具有“可恢复性”难以判断。另外，“可恢复性”的判断还关乎“恢复原状”的成本问题。一般认为，“恢复原状”的成本不能过巨或存在其他重大困难无法恢复的情形，如不具有可操作性，无论是单独行使还是合并行使，“恢复原状”的选择均不具可行性。 ⁽¹²⁾

3.执行结果：恢复程度评估、监管难

判决的最终结果在于执行情况的落实。法院判令被告人对破坏的生态环境恢复原状，恢复过程由哪些部门进行监管，修复后的生态环境由由哪些部门认定、验收，在司法实践中也是一个难题。生态环境的恢复程度是否达标需要专门人员依靠专业设备进行鉴定才能评估确定，但由于目前我国环境评估鉴定机构、人员较少，科技手段有限，尚不足以对所有的环境损害情况予以评估，因此也难以确定修复后的生态环境是否达到验收标准。例如，江苏泰州1.6亿天价环境公益诉讼案，其审理时间长达三年，最终执行结果至今仍未得到落实。 ⁽¹³⁾ “迟来的正义非正义”，生效裁判未得到及时有效的执行，不仅对司法公信力造成了损害，也打击了相关主体提起公益诉讼的积极性，是环境民事公益诉讼制度持续健康发展的不利障碍。

        二、解读：生态环境修复制度的法律表达

“恢复原状”责任形式在司法实践中的适用困境，一方面会造成法官在案件裁判中的判断困惑，另一方面也无利于推动环境公益诉讼制度的完善前行。“司法先行，立法跟进”，实践中出现的问题促使我们重新审视《司法解释》关于“恢复原状”责任形式规定的合理性。只有梳理明晰生态环境修复的内涵源流，准确理解其法律表达和制度价值，才能正确辨析“恢复原状”与生态环境修复的关系，找寻出真正契合环境民事公益案件生态修复的合理化制度进路。

（一）梳理澄清：生态环境修复的内涵剖析

1.生态环境修复的法制化意义与价值

生态环境修复概念并非发端于我国，而是我国法学界对西方恢复生态学研究成果的中国化。我国生态修复研究学者焦居仁认为，生态环境修复包含了双重内涵，即自然修复与社会修复。作为一项复杂的系统工程，生态环境修复既需要大自然的自我修复，也需要人与自然和谐相处的理念共识，其实质是走可持续发展的道路，保障广大人民群众的根本利益。 ⁽¹⁴⁾ 笔者通过比较多地生态环境修复的实践，其做法概括起来主要有五个方面：

从上述举措归纳可以看出，生态环境修复做为一个系统行为，不单包涵对自然的修复，更要通过修复自然推动社会经济的可持续发展，即社会修复。 ⁽¹⁵⁾ 基于上述认识，可以认为生态环境修复是通过生态恢复和重建等手段来修复被破坏的生态环境，并推动生态修复法制运作以实现社会资源可持续发展的过程。 ⁽¹⁶⁾ 这一概念包含两方面的涵义：一是从自然修复角度来看，即通过人工举措促进生态环境系统重新实现原有平衡状态；二是从社会修复角度来看，当社会经济发展不可避免地破坏环境生态的情况下，通过法院对生态环境修复责任的公正划分，实现生态环境修复——生态环境破坏——生态环境修复的循环发展模式，既不因为环境破坏而阻碍经济发展，也不因经济发展而使生态环境遭到损害。 ⁽¹⁷⁾ 因此，生态环境修复法制化的目的和价值在于：通过法律责任形式的公平承担，促使被告人采取相应的修复手段对被破坏的生态环境进行恢复，从而修复人与自然、人与社会的和谐关系。显然，生态环境修复在环境学上的概念与民法上的“恢复原状”是两个完全不同的概念。生态环境修复的过程及其自然、社会“双重意义”较之“恢复原状”责任形式，包含更为丰富而深刻的内容。

2.生态环境修复的法律释义梳理

在《司法解释》第20条明确规定原告可以诉请被告承担生态环境修复责任之前，我国不同的规范文件对生态环境破坏者所应承担的恢复性责任规定了不同的表述，主要有生态恢复、环境修复、生态环境恢复、生态环境修复等。 ⁽¹⁸⁾ 2014年，中国环境保护部发布《环境污染损害数额计算推荐方法（第Ⅱ版）》将生态环境修复责任区分为生态恢复和环境修复，其中，生态恢复指的是环境破坏发生后采取必要、合理的人工措施将受到损害的生态环境恢复到基线状态，而环境修复则是指环境污染后，采取相应的人工措施降低破坏风险，恢复或部分恢复环境基本功能。2016年环境保护部又发布了《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》，该份规范概括性地将生态环境恢复性责任表述为生态环境恢复，是指环境损害发生后，相关主体采取必要、合理的举措恢复生态环境功能至基线水平，同时须补偿恢复期间生态环境的损害。上述内涵表达，已与《司法解释》中生态环境修复的内涵相差无异，但基于前文所述生态环境的特性，其一旦遭到污染和破坏就很难完全恢复到被破坏前的原初状态，而只能是对生态环境要素原有功能的恢复，此种“恢复”显然与一般意义上的恢复不能等同，因此，在环境民事公益诉讼中使用“生态环境修复”责任表述比“恢复原状”表述更为准确、恰当。

（二）比较明晰：恢复原状≠生态环境修复

“恢复原状”作为恢复性责任的一种有狭义与广义之分，狭义的“恢复原状”指的是将受到损坏的物恢复至侵权行为发生之前的状态，包括动产修理、不动产修缮、土地填平、湖泊填平、修复堵塞航道等，我国民法即采用狭义的概念；广义的“恢复原状”则指将受到侵害的民事权益恢复到受侵害之前的状态，金钱赔偿除外。 ⁽¹⁹⁾ 一方面，环境民事公益诉讼中适用“恢复原状”是有考虑条件的，既需要考虑现在的经济技术条件下被污染、破坏的生态环境能够恢复到被损害前的状态，也需要考虑“恢复原状”的代价须合理，若恢复的经济代价过高，或现有技术条件难以恢复污染的生态环境，则应当适用其他的责任方式来代替“恢复原状”。 ⁽²⁰⁾ 另一方面，从侵权法的角度来看，“恢复原状”通过修理、重做、更换等方式对利益受损人遭受的财产损失进行救济，也完全不适用于环境侵权案件的责任承担。 ⁽²¹⁾ 生态环境修复责任形式的内涵与法制化价值，则是从自然与人的两个价值出发，在生态环境受到破坏后，其司法救济的重点不仅局限于已发生的损害，而且着眼于通过判令损害者生态修复的法律责任，实现对环境资源功能的逐步修复和综合治理，使受损的生态环境系统得以修复，尽最大可能回复到其应有的自然功能。比如对被砍伐的森林进行复绿补植、对破坏的土地重新垦耕、对污染的水源进行增殖放流等，都是对生态环境损害最好的救济方式。

因此，无论是从环境学修复理念、责任形式的具体实现还是修复目标的确定来看，生态环境修复与“恢复原状”均存在概念上与实践中的差异。《司法解释》将生态环境修复包含于“恢复原状”责任形式中，未将二者进行严格区分，不利于环境民事公益诉讼制度的完善发展。

三、路径：环境民事公益诉讼中生态环境修复的实现进路

  《司法解释》在环境公益诉讼中首次明确规定被告人应承担生态环境修复责任，对于构建环境侵权责任体系下的生态环境修复制度具有积极的引导和推动作用。但将生态环境修复并入“恢复原状”责任，做为“恢复原状”的一种具体形式存在概念认知与实现形式上的偏差，会导致司法实践适用不适，出现前文中提到的适用困境。因此，对概念认知进行矫正，才能使生态环境修复责任贴近实际，提升适用率，充分发挥制度功能。同时，完善生态环境修复制度构建，细化生态修复程序、引入替代性修复方式等，从立法到司法共同发力突破生态环境修复的实现进路。

      （一）矫正：环境民事公益诉讼责任方式中应适用“生态环境修复”概念

由于生态环境功能的特殊性，决定了生态环境一旦遭到损害就很难完全恢复，就算耗费巨额经济成本和较长的时间有时也难以实现。环境损害遵循“环境有价，损害担责”原则，由此原则出发，以生态环境价值为基础，对遭受破坏的生态环境进行修复、改善，使受损生态环境修复到基本功能和应有状态，也就基本达到了恢复性责任的要求。“恢复原状”责任形式的特点，则表明其并不适用于解释难以评估量化的侵权责任，典型的如包含复杂和不确定性的环境侵权责任。“恢复原状”更适用于有形的财产类案件，可以很好地发挥其责任功能。 ⁽²²⁾ 通过从概念到实践的比较，《司法解释》将生态环境修复置于“恢复原状”责任形式中，显然并不恰当，也不科学，应当予以矫正。笔者建议，在环境民事公益诉讼中，以更贴近实践的生态环境修复概念替换民法上的“恢复原状”责任更为合适。特别是民法典编撰已开始，待条件成熟时，可以考虑在侵权责任体系下实现生态环境修复责任的独立化与制度化。

（二）构造：生态环境修复在环境民事公益诉讼中的适用完善

1.合理界定生态修复的标准

由于生态环境的原有状态很难认定，因此，生态修复的标准也应当“根据环境破坏的特点、现有的科学技术、人体的健康等因素来分类确定合理的修复标准”。 ⁽²³⁾ 受污染损害的环境资源国家标准或一般行业标准的，修复后的生态环境应当要符合国家标准或行业标准的基本标准。另外，由于部分环境污染案件损害巨大，如渤海溢油案、腾格里沙漠案，修复成本极高，修复的过程时间漫长，在此期间相应的生态环境标准可能发生变化，特别是十八大以来，国家对生态文明建设愈加重视，相应环境达标的标准越来越高。笔者认为，对于国家标准的提升，环境侵权案件的生态修复，应当适用侵权行为实施时的标准，若以修复过程中的高标准作为修复后状态的依据，则是对被告人进行修复工作提出了过高的要求。但因为生态环境资源的公共利益属性，其恢复对于人和社会的后代发展有着重要的意义，因此，司法实践中法官也可以判令生态修复行为的验收标准，以侵权时标准为主的同时兼顾修复时的标准，以提升生态环境的恢复状态。 ⁽²⁴⁾ 如果破坏的生态环境没有相关国家和行业标准的，衡量标准应当确定为生态环境修复至发挥正常的作用与功能，只要达到此种状态即可以判定为修复已经完成。

2.适用代偿性修复方式

司法实践中环境民事公益诉讼中的代偿性修复责任形式具体可分为两种：一种是共同修复，即被告人与第三方修复机构共同实施生态环境修复行为的方式。这种形式主要是针对被告人在法院判令的期限内未能履行裁判确定的修复义务，此时，人民法院及相关部门则可以委托专业的第三方机构继续进行修复工作，后续修复的费用由被告人承担，避免因为被告人主观抗拒原因或客观能力因素而导致生态环境损害长时间得不到修复。 ⁽²⁵⁾ 例如，实践中很多法院在环境侵权案件中判令被告人按照复垦方案对被损害的土地进行修复，方案包含具体修复的措施，完成的期限，也载明若被告人在时间期限内拖延修复或修复结果验收不合格，则由法院委托有资质的第三方机构代为修复，修复的费用由被告人承担。第二种是第三方直接修复形式。专门机构具有技术配套、专业化、效率高等优势，当被告人没有自行开展生态环境修复义务的能力时，法院委托专门机构修复成为常见方式。由第三方专门机构代偿性修复的方式从本质上来说并不是让被告人履行赔偿损失责任，而是由被告人承担由第三方代为进行生态环境修复工作的必要费用。

3.引入恢复性司法模式

恢复性司法制度最初推行于西方国家的刑事司法领域，在生态环境审判领域，恢复性司法模式是指在环境侵权案件中或环境公益诉讼中，被破坏的生态环境因种种原因无法通过直接适用生态修复的方式进行恢复，于是转向通过采取替代性的修复措施降低污染或破坏行为对环境造成的损害，修复区域生态环境的容量和质量，最终达到总体环境的动态平衡。恢复性生态司法模式具有明确的适用范围，其主要适用于受损生态环境因区位功能定位、地质条件、修复技术、修复成本等因素限制无法恢复至环境受破坏前状态的情况。 ⁽²⁶⁾ 例如，在自然保护区内盗伐珍贵树木，因生态功能区的设置限制无法通过原地补种的方式进行修复，则可以采取异地复绿补种其他林木的方式进行替代。近年来，全国法院对于恢复性司法理念和模式均进行了许多有益的探索，2016年5月，最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法保障的意见》，明确提出“落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，统筹适用刑事、民事、行政责任，最大限度修复生态环境”。福建法院则在全国法院率先实践恢复性生态司法，对部分破坏生态环境的刑事案件，环境公益诉讼案件，以“补植令”“管护令”的方式，责令涉案被告人在生态公益基地或指定区域补种林木、恢复植被、改善生态，2008年至今，共发出“补植令”、“管护令” “抚育令”等371份，责令补种、管护林木面积8万余亩，取得了惩治违法犯罪、修复生态环境、赔偿受害人经济损失“一判三赢”的良好效果。 ⁽²⁷⁾

        4.完善生态环境损害责任保险制度

环境民事公益诉讼案件与其他诉讼案件一样，也存在“执行难”问题，其执行难的关键就在于：生态环境涉及到社会公共利益，往往受损范围广，受害人数众多，被告人很多都在承担巨额的赔偿，最典型的如“泰州1.6亿天价赔偿案”至今未修复到位，高额的赔偿虽然对损害者具有惩罚效果，但也可能导致损害者根本无法负担，环境资源修复的最终执行结果落空。目前，美国、德国等国在生态保护领域均建立了环境责任保险制度，我国《海洋环境保护法》和《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》也对此类责任保险进行了相应的规定。 ⁽²⁸⁾ 因此，笔者建议，我国也可以建立统一的环境责任保险制度，或者设立生态环境损害修复基金制度，通过征收环境税、排污费等筹资方式建立环境公益基金，以此救助、补偿受害人，确保环境损害得到及时、有效的修复。

5.强化生态环境修复多方监管与风险防范

        生态环境修复工作涉及范围广，处理难度大，对技术和专业知识要求较高，执行周期较长，要较好地完成修复工作，单靠法院一家很难实现，必须要涉及生态环境保护的各个职能部门如国土局、林业局等相互分工、紧密合作。同时，还应强化法院与检察、公安、生态行政执法部门的沟通、联动，多方联合共同对环境侵害被告人履行生态环境修复义务的过程进行监督、回访，定期检查、通报履行情况。 ⁽²⁹⁾ 落实生态环境风险跟踪监测制度，在生态公益修复基地或区域设立修复标识或警示牌，定期监测巡查，在扩大生态环境修复普法宣传效果的同时，严防二次水土流失等灾害的发生。

结 语

美国现代实用主义法学的创始人霍姆斯曾说过：“法律的生命从来不是逻辑，而是经验。”法律制度的建立不仅要具有理论上的宣示作用，更应当具有可实现的实践价值。《司法解释》首次将生态环境修复做为“恢复原状”的具体形式予以明确，是我国生态环境修复司法化的一大进步。但由于生态环境的整体性、开放性、公益性及社会性等特征 ^(30） ，决定了环境民事公益诉讼的司法实践无法实现“恢复原状”，而更适宜采用“生态环境修复”责任方式。从生态环境保护审判实践来看，生态环境修复制度的建设既要完善相应的配套法律法规，更要关注具体的执行落实，只有立法、司法共同努力，才能让旨在保护环境公共利益的生态环境修复制度在实践中发挥其应有的效果，让公众真正通过生态司法重享碧水、青山。

注：该文获全国法院系统第 29届学术讨论会二等奖