供给侧管理理论视角下的环境审判结构性调整

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漳州市芗城区人民法院 吴烨 

附：研究框架图示

“一个新时代的开始，在于普通民众以新的方式争取自己权利的当下。” 能否凭借诉讼途径有效化解各类纠纷，是衡量国家治理现代化水平的重要标志。近年来，由环境污染引发的社会纠纷在频度和烈度上与日俱增，成为国家政治生活中的突出问题。2007年，全国法院启动了环境审判专门化改革。此项改革意在通过优化审判公共品的供给，引导环境纠纷当事人选择诉讼途径维权解纷，提升纠纷治理的法治化、现代化水平。然而实践表明，近10年来的改革不但未能有效提升民众的诉讼意愿，且非意图性地产生了巨大的供给泡沫；“庭多案少维权难”的审判供给失灵和民众“信访不信法”的畸形维权偏好交织并存，环境纠纷引发的社会风险集聚问题依旧处在愈演愈烈的态势之中。如何破解这一局面，值得认真思考。

  一、庭多案少维权难：环境审判供给失灵的表现纵览

（一）专门化审判机构供给过剩之惑

专门化审判机构的放量供给，是近年环境审判改革的核心举措。2007年11月至2017年4月，全国共设立环境审判庭、合议庭、巡回法庭等专门化机构946个，其中近九成设立于2014年后（见图1）。但几乎从改革启动伊始，“庭多案少”的供给过剩问题就一直如影随形，这在“案多人少”问题突出的法院系统内格外耐人寻味。具体而言：  

            图1   近年全国法院专门化环境审判机构数增长情况

1.从专门化审判机构设置与案件数量的关系结构上看，存在“庭多案少”、供过于求的泡沫式发展特征。 例如，昆明中院环保法庭自2008年12月成立至2013年底，共受理106件环境纠纷，年均21件，而同为专门化机构的该院知识产权庭仅2013年收案数就超过800件；拥有11个专门化机构、24名专职干警的河北省，2014年人均结案数为颇具讽刺意味的1件；更为夸张的是，全国82%的专门化机构在2014年一案未审。2015年“史上最严”的新《环境保护法》实施后，情况也未发生显著改观。有学者对2015年1月至2016年6月间贵州、江苏、云南、重庆、福建、湖南等六个省份专门化机构收结案情况进行了抽样调查，结果显示上述六省专门化机构干警年人均结案数为30件左右，仅相当所属法院其他庭室干警人均结案数的1/5。

2.从专门化审判机构设置与案件特性的匹配度上看，基层审判机构供给的相对过剩现象十分突出。 就 层级分布特性 而言，由于案情复杂、影响力广，环境案件普遍需由较高层级法院审理。据统计，2014-2016年最高法院、高级法院、中级法院和基层法院受理环境案件占比分别为0.28%、3.36%和31.36%，分别较普通案件高出3.5、2.4与1.9倍，基层法院受理环境案件概率则较普通案件低21%。但截至2016年6月，四级法院专门化审判机构数量比分别为0.18%、2.68%、16.6%和78.4%，层级分布与审判需求存在较大出入（见图2）。就 生态系统特性 而言，环境污染普遍具有跨行政区划的扩散性特征，而基层审判机构管辖范围往往仅涵盖一个或数个县级行政区，其大量设置势必放大行政区划对自然空间的割裂效应，同区际环境治理需要形成冲突。

3.从专门化审判机构设置与环境司法专门化发展的总体进度对比上看，存在法院“单兵突进”，公安、检察系统配合不足的失序特征。 环境审判专门化是环境司法专门化的组成部分。在环境刑事司法过程中，侦查程序决定着证据的充分确实程度，审查起诉程序对于保证审判质量、效率起着基础性作用，两者的职能发挥对于深度推进环境司法专门化十分必要。然而，目前仅有贵

州、云南部分县市的侦检机关与法院同步设立专门化机构，形成完整的环境司法体系。其后果是环境司法专门化在某种意义上成为法院系统的“独角戏”，各环节的专门化衔接水平不高，从整体上对司法供给能力形成抑制。

（二）当事人诉讼意愿低迷之诡

如前述，环境审判改革旨在通过优化审判公共品的供给，提升纠纷当事人的诉讼意愿。然而，诉讼需求积弱不振的局面并未在改革中得到改观，其具体表现：

1.从纠纷解决体系的宏观层面上看，诉讼方式持续处于整体低迷状态。 据统计，2007年以来我国环境纠纷年增长幅度达10%以上；2013-2015年各地投诉到环保部门的纠纷达426.9万件，且正以24.2%的年增长率递增（见表1）。与此同时，进入诉讼程序的纠纷却持续在2万件左右的低位徘徊，环境纠纷总量、进入行政和信访程序数量、进入诉讼程序数量比为65:6:1，仅有约1.5%的纠纷通过诉讼解决，与总量相较微不足道，表明诉讼在环境纠纷解决体系中陷于“边缘化”危机。

表1   2007-2015年全国环境纠纷概况

2.从各类案件数量消长的微观层面上看，出现环境民事、行政案件局部下行的现象。 2014-2016年，全国法院收案量年均增幅达12%以上，但就环境案件而言，除刑事案件有局部增长外，民事、行政案件均出现了令人困惑的“负增长”。 在民事方面， 2015年全国法院审结环境污染损害赔偿纠纷一审案件2370件，同比下降15.72%； 在行政方面， 2012年起全国法院审结环境行政案件数出现连续四年的负增长，年均降幅达15.8%。2015年结案总量更是跌入了三位数，仅相当于2011年36.4%（见表2）。

表2   2007-2015年全国环境审判概况

3.机构供给过剩和当事人诉讼意愿低迷的叠加效应，使众多专门化机构面临功能异化风险。 由于各类职业绩效考核标准多以办案数为指向，“庭多案少”的尴尬使许多环境审判机构干警陷于职业发展劣势。如全国首个专门化机构——贵阳清镇环保法庭设立近10年来，虽为环境审判发展做出了标杆性的贡献，但该庭迄今未有干警获得“办案标兵”“办案能手”一类荣誉。为弭平办案数量上的落差，许多机构只得承办一些与环境纠纷毫无关联的民间借贷等案件，使其专业审判的职能预设不断异化，沦为有名无实的“万金油”庭室。

（三）有效供给多维短缺之困

环境审判供给失灵的另一重要表现，是在供给过剩、需求低迷的同时，当事人有限的需求却得不到有效满足。综合考察诉前、诉中、诉后的需求结构，可发现以下层面的供给短缺：

1.损害赔偿诉求支持率低下。 据一项以2014-2016年中国裁判文书网公开的环境民事案件为分析对象的研究显示，在当事人诉讼请求谱系中，停止侵害、消除危险、排除妨碍、恢复原状分别占25%、18%、12%和4%，赔偿损失占比最高，达46%；但就裁判支持率而言，上述五类诉求支持率分别为58%、54%、82%、50%和45%，与诉求结构的吻合度较低，且诉求最为集中的赔偿损失一项所获裁判支持率最低。裁判供给与诉求结构之间的相对错位，令诉讼成为不少当事人眼中“性价比”较低的维权选项。

2.裁判实体法律适用率低下。 截至2016年底，我国已有环境法律36部、行政法规40部，分别占现行257部法律的14.1%和644部行政法规的6.2%；此外，还有近1000项部门规章、1500余项环境标准和数千部地方规范性文件。立法供给之巨，令其它部门法难望项背。其中，又以行政管理方面立法最多、调整范围最广，逻辑上行政诉讼应最为“有法可依”。但现实恰恰讽刺性地表现为司法过程中普遍的“无法可依”，且“重灾区”正是行政诉讼领域。据一项对111份环境行政诉讼裁判文书的抽样调查显示，无论判决还是裁定，所援引法律无一为实体法。大量的环境法律“成了没有生命的‘稻草人’，几乎未在审判中适用过”。此外，还有众多案件在起诉环节就因缺少法律依据而被裁定不予受理。这表明现行环境法律实用性不足，有效立法供给短缺。

3.赔偿到位率低下。 近年来大量环境纠纷的污染方并非实力雄厚的大企业，而是经济下行格局中经营日益困难的中低端制造业者。其粗放落后的生产方式，更易引发污染事故。由于污染致损金额普遍较大，且承担主要证明责任的污染者大多需支付高昂举证费用，因此其在诉后往往无力承担赔偿。强制执行措施在此际的介入不但于事无补，还会引发停工、产业及资金链断裂等连环损失，使员工、上下游企业、金融机构等利益主体受到影响，加大赔偿到位难度。受害者艰难胜诉却难于获得实质救济，污染者也因案件的反复折腾而陷入困顿，表明环境审判维权实效的不足。

有效供给的多维短缺，令当事人对环境审判的满意度大打折扣。据统计，2014-2016年全国法院案件上诉率、再审率分别为6.81%和0.25%，而同期环境案件上诉、再审率则分别达到29.42%和3.06%，较普通案件高出4.3倍与12.2倍（见图3），反映出环境案件当事人满意度的低迷；不仅如此，社会公众对环境审判维权效果的整体评价也不容乐观。据一项问卷调查显示，近74.8%的受访者对环境审判维权效果表示“一般”“不清楚”甚至“较差”，仅25.16%的受访者对环境审判维权效果持认可态度（见图4）。

二、为何事与愿违：环境审判供给失灵的成因剖析

“夫人类之力求进步，固也；而颠阶瞀乱，乃即在此为进之时。”改革提速推进的过程，往往也是问题集中显现的窗口，是观察制度深层结构的绝佳契机。从供给侧管理理论角度观察，无效供给过剩、当事人诉讼意愿低迷和有效供给短缺等看似孤立的问题，恰恰有机地反馈出了司法体制机制的深层积弊对审判供给能力的结构性抑制，兹分述之。

（一）畸形动能结构催生的机构供给泡沫

专门化审判机构供给的相对过剩，其实质是畸形的供给动能造成的审判资源要素错配和浪费。许多机构的设置并非对改革需求的理性回应，而是由政绩冲动及隐性的法院管理需求引发的司法盲动。具体而言：

1.地方竞争引发的形式主义信号博弈。 从国家治理体系的宏观层面看，机构供给动能主要源于地方治理系统内部法院与党政机关间的竞争。虽然人财物省级统管改革已对法院与地方关系作出了相对切割，但法院同地方机关在预算、编制分配和领导干部晋升等方面的竞争仍然存在，各地法院需凭借对本地中心工作的积极服务，展现其政治敏锐性、职能灵活性和服务有效性，籍以获取更好的发展资源。随着全面依法治国战略布局的推进和生态文明建设各项指标嵌入经济社会发展考评体系，如何运用法治方式推动生态文明建设，日益摆上各地党政机关的重要议程；作为法治中枢的各地法院，必须展现更加积极的环境司法作为。相较以个案审判服务生态文明建设的常规做法，设置专门化机构等富有仪式感和“信号”意味的举动，可带来更多的舆论关注和领导重视，释放执法办案工作所不具备的“广告效应”，成为不少法院趋之若鹜的政绩工程。此种动能刺激下的审判供给，属于组织社会学意义上典型的“信号博弈”行为，并以其“为创新而创新”的形式主义逻辑消解司法理性。

2.院际竞争引发的“放卫星”式数据竞赛。 从法院系统的中观层面看，大量的机构供给动能亦来自部分法院在院际竞争中“做亮”数据、展现政绩的冲动。为满足法治建设需要，改革开放以来法院系统编制总额从1978年的5.9万人激增至目前的33.8万人，翻了近6番。编制膨胀令系统内信息传递层增密，使高层级法院对中基层法院行为识别能力钝化。为此，被认为可有效剔除冗余信息、提升监管者信息汲取能力的量化指标，成为高层级法院对下监督指导的重要凭藉。2014年6月最高院设立环境资源审判庭，从顶层设计的高度主导环境审判改革后，专门化机构数这一量化指标，同样成为高层级法院判断下级法院改革执行力的重要依据。“哪里存在量化可能，哪里就是竞争所在”，各地法院为了多出快出政绩、展现改革作为，普遍选择以增加专门化机构数为主的量化手段回应高层级法院的改革关切。正是此种下级法院利用信息不对称优势选择性执行改革目标的机会主义行为，最终在区域和全国范围内聚合为“放卫星”式的机构设置数据竞赛，使机构数在2014年以来收案量未有显著增加的情况下出现翻7番的非理性增长（见图1）。

3.职数扩张需要引发的内设机构膨胀。 从法院管理的微观层面看，前述编制膨胀问题， 一方面 使法院职级待遇资源被稀释，不得不通过绵密的分庭管理提升干警职业发展空间。许多法院（特别是职数“僧多粥少”、干警晋升最为困难的基层法院）增设专门化审判机构的一个重要目的，便是借“服务大局”“司法创新”之名增加内设机构，从而向组织部门争取更多的干部职数配备。这便是机构供给泡沫序贯放大并集中呈现于基层法院的体制肌理。 另一方面， 广义的环境司法专门化改革涉及法律修订、综治治理、组织人事等不同层面的统筹协调。囿于自身权力和地位，法院系统在改革时往往难以论及此类全局性问题。但在职数扩张需要的驱使下，即便缺乏公安、检察等部门的联动配合，不少法院也倾向实施“单兵突进”的短期策略，其代价之一便是大量冗余机构的出现。

（二）高昂司法成本抑制的当事人诉讼意愿

“无论审判能怎样完美地实现正义，如果代价过于昂贵，人们也只能放弃这道选项。”重量不重质的环境审判供给在集聚大量审判资源的同时，并未采取有效措施降低当事人行使诉权、利用审判资源的成本；僵化的制度设计和薄弱的司法能力，使环境诉讼以其高昂的举证、评鉴和诉审成本令人望而却步。具体而言：

1.模糊而断裂的证明责任分配结构所带来的举证成本。 就环境案件特质而言，损害行为实施后通常需经过数年甚至数十年的代谢、转化、富集等连锁反应，始能显现损害结果。漫长而复杂的反应过程，使大量案件的因果关系难以查证，传统证明责任分配规则下的受害者往往因之败诉。鉴此，《侵权责任法》与2015年新《环境保护法》以举证缓和主义理念重构了环境污染类侵权纠纷的证明责任分配规则，由行为人对因果关系要件成立与否承担主要证明责任，受害人仅须就其成立的可能性承担初步证明责任。但“初步证明责任”尺度应如何把握，立法和司法解释均未给出明确标准，导致实践中的多数案件仍然适用一般情形下的“谁主张、谁举证”规则。 与此同时， 生态破坏类侵权行为仍被排除在举证缓和主义的制度安排之外。但事实上环境污染和生态破坏两类侵权形态往往高度耦合，环境污染通常附随生态破坏的后果，反之亦然。断裂的规则设计不但在逻辑上未能自洽，更使当事人的诉讼成本大为抬升。

2.专业审判力量供给不足所带来的评鉴成本。 环境案件的专业性、复杂性，决定其审判人员须具备一定的环境科学知识与实践经验。然而， 一方面 国内多数法律院系中环境法教育相对薄弱，使法院难以在公务员招录环节觅得适足人才，往往只能从其它庭室抽调干警组建专门化机构，其成员知识背景与普通法官一般无异； 另一方面 众多专门化机构“无案可审”的局面，使大量干警得不到实战训练，能力提升缺乏可靠保障。专业素养的欠缺，令许多审判人员在司法过程中高度依赖专业机构评估报告、鉴定结论；同时，具备资质专业机构数量严重不足，使评鉴服务处于地域垄断和卖方市场格局，且市场监管、行业自律均不完善，评鉴项目纷杂而操作不透明，导致价格普遍虚高，实践中甚至出现部分当事人因无力承担评鉴费用而被迫撤诉的现象。

        3.“合而不一”的程序规则所带来的诉审成本。 环境损害既作用于特定主体，也具有公害性质，受损法益存在复合性，其诉讼标的亦常出现刑事、民事、行政法律关系的竞合。因此，处理环境案件须突破三大诉讼程序相互分野的格局，归并审查竞合法律关系，救济复合受损法益。目前各地专门化机构虽在归口管辖的意义上实现了“多审合一”，但各类案件仍分别套用三大诉讼程序，在事实上“合而不一”。如在刑事诉讼中，对犯罪的追诉虽能惩处污染者，却不能直接救济受损的生态环境；又如民事诉讼中，一旦牵涉某项先决性具体行政行为，则该案法官无权审查该行为效力，只能中止诉讼，待当事人另行提起行政诉讼并获裁判后再恢复审理。这使纠纷解决过程被分裂为一个个“程序孤岛”，当事人和法院都不得不为之付出数倍的时间成本及其他非货币成本；一旦不能实现当事人预期，还会引发串联案、循环案，进一步耗散审判资源。

        （三）支持保障机制建设短板造成的供给活力缺陷

前文展示的司法需求回应不足问题，折射出一系列支持保障机制短板对提升环境审判供给活力、精准回应司法需求的约束。具体而言：

1.赔偿诉求低支持率折射出的审判技术供给短板。 精确计算损害数额的前提是行为发生前受害客体状况的明确性，但环境损害结果呈现的长期性、复杂性特征，使具体案件中依据环境基础数据所作出的损害评鉴远不足以支持精确的定量分析，损失数额因之难于确定。同时，环境修复方案的不同选择也可能带来悬殊的赔偿金额认定。如2014年江苏溧阳法院审理的一起由工业废水引发的河道污染案件中，专家就河道修复提出两套方案：其一是径流排空清淤，所需费用达数千万元；另一则是向河道投放明矾、石灰粉以降解水体污染，所需费用仅33万元。两套方案所需费用出入之大，法官在其中的裁量取舍不可避免地带来赔偿金额支持上的差异，使裁判与当事人诉求间出现大幅落差。

2.实体法低适用率折射出的有效立法供给短板。 环境立法作为跨部门、跨地域的重要事权，理应由全国人大及其常委会主导进行。但由于《环境保护法》将环境按要素和区域进行分割，进而授权各地各部门自行立法，导致立法供给“碎片化”并衍生下列问题： 一是妨碍问责。 部门立法往往以便宜管理为出发点，将法规作为部门政策翻版，许多法规“高大上”的口号型条文有余而权责配置均衡、救济规则管用的制度设计不足，形同指导性意见，如《循环经济促进法》《清洁生产法》等；而地方立法又往往“以文件落实文件”，照搬照抄上位法，使部门立法的问题因逐级复制而成倍放大。 二是难于协调。 法律多又冲突、虽多却漏，既存在多部法律管不住一个违法行为、“九龙治水水不治”的现象，又存在如转基因动植物安全、碳排放权交易等重要领域的法律供给短缺。 三是不便诉讼。 缺乏严格责任条款、权利救济简单化的柔性法律，难以作为援引维权的依据，难于刺激和满足诉讼需求。

3.赔偿到位难折射出的风险分担机制供给短板。 环境污染者风险承担能力的不足，是损害赔偿到位难问题的实质。目前我国尚未形成涉环保安全生产保险等风险分担机制，损害赔偿履行完全依赖污染者单方赔付；其低下的赔付能力，又导致不少受害者转向以集体上访、制造群体性事件等手段把事情“闹大”，令党政机关不得不出面干预，动用公共资源为污染者难以兑现的赔偿“买单”。这实际上是一种被动型的风险社会化分担模式，其在风险分担制度供给不足的大环境下，可释放极强的负面示范效应，加剧司法需求向政治层面的外溢和解纷成本的抬升。

  三、结构性调整：环境审判供给侧的优化路径

环境审判改革是司法改革的有机组成部分，其遭遇的困难不仅是环境审判领域的个殊现象，也折射出我国司法体制乃至经济社会发展等中、宏观层面的普遍性问题。针对现阶段经济社会发展中的突出矛盾，十八届五中全会以来，党中央逐步形成了以提升供需结构匹配度为目标、以“去降补”为手段的供给侧结构性改革战略，这对破解当前环境审判的结构性矛盾同样具有现实指导意义。现阶段应突出改革的问题导向，以“去降补”的结构性调整思维，着力减少无效和低端供给，扩大有效和高端供给，系统化解各类体制机制障碍对审判供给能力的结构性抑制，充分释放审判资源要素的服务潜能，满足人民群众的环境司法需求。

（一）转换动能结构，出清过剩供给

供给侧结构性调整的首要任务在于理顺供给端，将宝贵的资源要素从产能严重过剩的领域中释放出来。现阶段环境审判供给最为突出的“产能过剩”问题，就是专门化机构的过度供给。必须转换以政绩冲动和管理需要为内核的动能结构，确保机构供给符合审判需求与司法规律。为此，应突出司法的中央事权属性，强化顶层设计对司法盲动的遏制能力，同时结合司法体制综合配套改革，重塑环境审判的中长期发展动能。具体而言：

1.科学调整专门化审判机构的地域分布。 探索设立跨行政区划的专门化审判机构，整合分散的审判资源，减少地域因素对公正高效审理环境案件的制约。在具体操作上，可根据环境案件的空间扩散性特征和区域治理需求，综合考量地形地貌、气象气候等自然因素，以最高院环境资源审判庭在全国设置的15个司法实践基地为主干，结合现有的海事、铁路法院等平台设置专门化审判机构，或参照知识产权、互联网审判等领域的做法，在东北、华北、华东、华南、西北、西南六大片区及大型江河湖泊流域设置有限的专门法院，对环境纠纷实施跨域集中管辖，形成符合环境纠纷治理规律的专门化审判机构体系。

2.加快调整专门化审判机构的层级布局。 根据案件层级分布特征，将机构供给重心放置在中高级法院，裁并基层冗余机构。可参考知识产权案件管辖规则，由最高院指定若干中级法院集中管辖一审环境案件；各高级法院可根据本辖区实际情况，经最高院批准，在较大城市确定部分基层法院管辖一审环境案件。指定管辖法院应设置专门化机构，归口审理环境案件。同时，为避免此种布局与诉-审“两便”原则间的冲突，可将少量非指定管辖法院现有的专门化机构以巡回法庭等形式整合入指定管辖法院，并结合跨域立案、在线诉讼服务等手段便利诉审。为确保上述措施的开展，最高院可授权第三方评估机构共享环境审判大数据资料，开发专项数据分析平台，对全国专门化机构的设立和运行状况进行摸底和公开，提升机构供给的透明化、科学化水平。

3.统筹推进环境审判专门化综合配套建设。 借力即将展开的司法体制综合配套改革， 一方面 加快推进法官职务套改，实现法官等级与行政职级的脱钩，从根本上消解职数扩张需要对审判供给的干扰；同时，扬弃片面以办案数论英雄的作法，探索建立精准反映和衡量案件专业性、特殊性的环境审判绩效考核体系，使专门化机构的干警获得公允的职业评价和公平的发展机会； 另一方面 积极争取各级党政机关支持，在侦检机关中专设环境案件办理机构，或通过联席会议、信息共享等完善联动制度；在条件成熟的地方同步设立专门侦检机构，提高环境司法的一体化水平。

（二）优化制度结构，降低诉讼成本

改变与环境审判需求不相适应的制度设计，切实降低诉讼过程中的物质、时间和机会成本，补强诉讼解纷模式的比较优势，是环境审判结构性调整应然的“主战场”。现阶段应从理顺证据规则、开发人力资源和推进程序整合等层面入手改进环境诉讼相关制度，提高环境审判公共品的性价比。具体而言：

1.优化证明责任分配结构，降低举证成本。 针对环境案件证明难问题， 一要 对举证缓和主义的法律条文进行更为详尽的司法解释，明确受害人“初步证明责任”的限度，减少双方不必要的重复举证。 二要 将举证缓和主义的适用范围由环境污染案件扩张到生态破坏领域，实现侵权责任构成要件和证明责任分配机制的内在统一。 三要 在环境刑事诉讼中适用表见证据规则，降低举证门槛，强化环境犯罪的制裁力度。

2.优化人力资源配置结构，对冲评鉴成本。 针对专业化审判力量供给不足导致的专业评鉴片面依赖问题， 一方面 要盘活“存量”，以司法能力建设提升审判人员素质。突出强化环境科学专业知识培训，广泛开展专题学术研讨、经验交流对话等活动，解决审判人员知识背景单一的问题； 另一方面 要开辟“增量”，以社会专业力量做大环境审判的“朋友圈”。应对目前各地在实践中探索形成的专家陪审员、专家证人、环境律师法律援助、专业人士委托调解等作法进行制度化梳理，形成可复制可推广的模式。此外可借鉴域外经验，设立由技术专家、公共政策专家组成的专业技术委员会，根据案由与难易程度对案件进行类型化划分，在普通案件中借力专业技术委员会的“外脑”协助法官甄别证据、认定事实和选择救济方案，将一些法律适用难度较小但环境专业属性较强，或主要涉及公共利益衡量的案件直接交由专业技术委员会审理，提升审判效率与质量。

3.优化程序资源配置结构，控制诉审成本。 针对“程序孤岛”现象，应当以拓展附带审理为主线，构建与现行诉讼体制排斥度最低的“多审合一”机制，推进程序资源的融合共享。具体而言， 一方面 要创设环境刑事附带民事公益诉讼程序，由检察机关附带请求法院判令被告为一定的修复行为，从技术角度弥合恢复性司法、认罪认罚从宽等制度创新与罪刑法定原则间的冲突，更好实现环境法益的实质救济； 另一方面 要创设环境民事附带行政诉讼程序，在民事诉讼中发现某具体行政行为与民事法律关系存在先决关系时许可同一审判主体附带审查该行政行为。审查范围可适度突破行政行为合法性的限制，向合理性、与侵权行为或损害事实间的因果关系等事项延伸。 此外， 还可比照民事附带行政诉讼，设立环境行政附带民事诉讼程序。

（三）回应需求结构，补齐供给短板

推进环境审判结构性调整，既要做好出清过剩供给、降低诉讼成本的“减法”与“除法”，也要做好扩大要素供给、满足司法需求的“加法”和“乘法”。应瞄准需求结构，开展针对性的支持保障机制建设，精准释放有效供给，提升群众“获得感”。具体而言：

1.以裁量化计算方式回应损害赔偿诉求。 在确定环境侵权损害赔偿金额时赋予法官一定的裁量权，是破解损害赔偿数额确定难问题的要径。目前，裁量性赔偿制度已存在于食品安全、消费者权益保护等领域。应考虑将这一规则接驳于环境审判领域，在损害赔偿金额难以确定时，授权法官结合污染范围和程度、资源稀缺性、生态环境恢复难易程度、防治污染设备运行成本、被告因侵权行为所获得利益及过错程度等因素，并参考行政主管部门或专家意见等予以合理确定。

2.以法典化手段回应实体法律供给需求。 提高立法站位，由全国人大统筹开展《环境法典》编撰工作，系统梳理司法实践所反馈出的立法需求，对环境实体法进行优化升级。 一要 对庞大的立法存量进行排查，对其中带有明显的部门利益和地方保护倾向的制度予以修正，对规则设定存在冲突的制度进行理顺，提升法律协调性； 二要 扩充调整范围，尽快补给现行法律中缺位的转基因动植物安全、碳排放权交易等制度，系统解决环境权益保障的法律依据问题； 三要 减少柔性立法，增加刚性立法，强化责任主体界定和诉讼规则设计，提升司法适用性。

3.以社会化风险分担机制回应损害赔偿兑现需要。 主动构建合理的风险分担机制，改变目前损害赔偿“被动社会化”的局面。 一方面 设置环境责任险，参照交通事故保险制度，设置强制、商业两类险种；前者保费较低，用以满足最低限度赔偿，强制所有可能造成环境损害的企业购买；后者保费灵活，用以分担高额赔偿风险，引导企业结合自身实际自主选购。 另一方面 设立环境损害赔偿基金，要求污染风险较高的企业将其注册资本或营业额的一定比例上缴为风险储备金，在发生环境纠纷并须承担赔偿时，由储备金支付保险无法赔付的部分；各地政府也可将收取的环境违法罚款、排污费等款项用于充实该基金。

结   语

        “法律者，发达之也，非创造之也。” 成熟的法律制度，往往不产生于预先的理性设计，而来自于回应具体问题、“摸着石头过河”的行动之中——虽然解决问题的行动，往往可能引发更多新问题，但人类也正是经由这样一个不断发现和解决问题的过程而获得进步；勇于迈出试错的步伐，才能找到成功的道路。十年来的环境审判改革，已使全国法院在服务生态文明建设的道路上迈出了扎实的“过河”步伐；其间种种牵绊，正以一副“河中顽石”的形态，深化着我们对环境纠纷治理和司法改革内在规律的认知。在未来的岁月中，它将不断“倒逼”我们调整行动策略，从而找到一条稳健的发展之路——正如纪伯伦的诗篇《法律》所描绘的那样： “当你们搭建沙塔时，大海又将更多沙子带到海滩。”