关于《福建省长乐海蚌资源增殖保护区管理规定(修订草案)》的说明
(2013年11月27日在福建省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议上)
福建省海洋与渔业厅厅长吴南翔
我受省人民政府委托，现就《福建省长乐海蚌资源增殖保护区管理规定(修订草案)》(以下简称《规定(修订草案)》)作如下说明：
一、关于修订《规定》的必要性
1992年10月由省第七届人大常委会第三十次会议通过并公布实施的《福建省长乐海蚌资源增殖保护区管理规定》，对海蚌资源的保护和增殖，发挥了重要作用。但是，在实践中，也发现了一些不完善之处。首先，随着社会经济的发展，人们对长乐海蚌的需求量迅速增加，相应的其价格也迅速提升，而《规定》设置的处罚幅度低，造成了非法采捕海蚌的违法成本很低，不能有效遏制这一违法行为；其次，海洋环境的污染和新式捕捞海蚌设备的采用加上渔民们的滥捕是造成目前海蚌资源急剧减少的重要原因之一，而《规定》所规定的管理手段单一，有必要通过修改增加管护措施，加大对海蚌资源的保护力度；最后，保护区的面积过大，执法力量的单薄，也是造成海蚌资源急剧减少的重要原因之一。此外，为了进一步推动我省科学发展、跨越发展，解决福州长乐国际机场的扩建以及兼顾当地渔民生产生活及渔港民生工程建设问题，也十分必要对《规定》进行全面修订。
二、关于几个主要问题的说明
(一)关于保护区范围的调整问题
根据1992年省人大公布的长乐海蚌资源增殖保护区(以下简称海蚌保护区)，总面积为20935公顷(其中保护区面积7825公顷，增殖区面积13110公顷)。为了合理、科学、有效地保护海蚌资源，兼顾地方经济建设和渔民生产生活的需要，有必要对海蚌保护区范围进行调整。经科学调查、现状评估，按照保护区调整应当妥善处理好资源保护与地方经济建设、渔民生产生活关系的原则，根据福建省水产研究所关于《长乐市海蚌资源增殖保护区范围调整可行性报告》的建议，调整后的原保护区面积减少了6372公顷，具体包括：预留机场二期用海面积556公顷，三营澳渔港(包括海鲜街)用海面积约29公顷，调整位于闽江入海口原海蚌保护区面积约5698公顷，为便于管理将东侧边界线取直后减少面积约89公顷；此外，拟恢复原海蚌保护区外的机场排污区面积680公顷为海蚌保护区。因此，与原海蚌保护区面积相比，调整后的保护区范围实际减少面积5692公顷，总面积为15243公顷(具体情况附图表)。具体说明如下：
1福州国际航空港扩建用海需要调整海蚌保护区面积556公顷。随着经济社会的发展，福州机场年旅客吞吐量迅速增加。2010年机场旅客吞吐量648万人次。预计到2020年，长乐国际机场的旅客吞吐量将大幅增加，届时，长乐机场单条跑道容量将趋于饱和，很难满足经济社会的发展需求。
机场二期总体规划中考虑多跑道系统，飞行区由3条跑道(1组远距平行跑道+1条近距跑道)构成，约需占地1163公顷(含站坪用地)。从地面条件分析，机场向东西两侧发展空间有限，最理想的是向东面发展。经设计单位科学论证，填海造地是机场二期建设的唯一选择，综合考虑沿填海区域新建海堤及放坡等因素，共需要征用海域面积794公顷。其中利用原机场排污区海域238公顷，另556公顷位于长乐海蚌资源增殖保护区范围内。
2兼顾当地渔民生产生活及渔港民生工程建设需要调整海蚌保护区面积29公顷。漳港三营澳渔港位于海蚌保护区的西侧，原为渔船避风、卸鱼货和靠泊的场所，在此靠泊的渔船达300多艘，由于该渔区原建设等级低，未按渔港建设标准来建设。经过20多年运行，现存在诸多安全隐患问题，该港水域面积小，且淤积严重，已不适应现行渔船停泊要求。而正在建设的长乐市滨江滨海大通道占用了该渔港部分港池，致使本就拥挤的可停泊范围又面临缩小，剩下的港池面积远不够靠泊现有船舶。为了保障渔船安全，急需对该渔港进行扩建，需要向海一侧延伸，增加约29公顷用海面积。
3闽江入海口海蚌保护区范围调整面积5698公顷(含梅花五显鼻二级渔港用海90公顷)，不再作为海蚌保护区，还海于民。对该区域进行调整主要基于三方面原因：
(1)从科学角度分析原划入保护区范围过大不合理。1985年首次划定海蚌保护区时，受制于当时技术条件，未对现场进行科学调查，当时为便于管理将闽江口立桩礁作为标识界点，包括闽江入海口海域在内，都划为海蚌保护区范围。据2005年和2012年相关技术部门对该区域进行海蚌资源调查发现，梅花镇突出部东北部的闽江入海口海域未发现有海蚌分布。长乐市人民政府海洋与渔业行政主管部门在对该区域捕捞作业渔民回访及对当地现状调查结果，闽江入海口梅花段近年来淤积严重，典型梅花水道已淤积报废，河床变化大，且近年来，当地渔民在该区域捕捞时未发现有海蚌。
(2)从海蚌自然生长环境角度分析该海域不适宜海蚌生长。该海域环境条件不适合海蚌生长。由于闽江径流的直接影响，洪水季节该水域的盐度常常下降到海蚌的忍受限以下，导致海蚌无法存活；闽江带来的污染物导致该区域的有机污染严重，COD(化学需氧量)、BOD(生化需氧量)含量超标，不利海蚌生长；该区域的潮流特征，不利海蚌幼体在该区域附着。所以该区域不适合海蚌生长，不宜划为海蚌保护区。
(3)从有效保护角度分析调整后将有利监管和“还海于民”。原有海蚌保护区北起闽江口、南至外文武围垦海堤，南北长30多公里，面积20935公顷，由于保护面积范围过大，因而造成管理无重点，保护无目标，管理力量无法监管到位。因此，适当缩小海蚌保护区范围，突出重点保护区域，有利于加强保护区的管理，能更加有效地保护海蚌资源。同时，本着堵、疏结合，宽、严并举的原则，将调整后绝大部分区域“还海于民”，作为原有海蚌保护区捕捞渔民的生产空间，兼顾渔民的生产和生活，减轻海蚌保护区的捕捞压力。此外，为解决捕捞作业渔船的靠泊、卸鱼货、生活补给、避风、加冰、加水的问题，长乐市政府拟规划在闽江入海口海蚌保护区范围内的梅花镇北部建设“梅花五显鼻二级渔港”，根据初步规划设计该渔港占用该海域约90公顷。
4为便于管理将保护区东侧边界线取直后减少海蚌保护区面积89公顷。由于海岸线比较弯曲，如果把海岸线作为保护区的边界线，界点太多，范围不易确定。为了便于管理，需将保护区东侧边界线取直，取直后减少保护区面积89公顷。
(二)关于海蚌资源保护的职责分工问题
为了加大对海蚌资源的保护力度，明确各部门的监管职责至关重要，为此，在《规定(修订草案)》第四条规定，省人民政府应当加强对保护区海蚌资源与生态环境的保护，建立调查与评估制度。长乐市人民政府海洋与渔业行政主管部门负责保护区的监督管理工作。保护区所在地县级以上地方人民政府及其他有关行政管理部门应当按照各自职责，做好组织、协调和监督管理工作。
(三)关于加大保护措施问题
海蚌资源增殖保护区面积的减少，并不意味着保护力度的减弱，相反，《规定(修订草案)》从以下几个方面，增加了保护措施，加大了保护力度。
一是实行海蚌采捕限额捕捞制度和许可证制度。在《规定(修订草案)》第五条规定，保护区内海蚌采捕实行限额捕捞制度。长乐市人民政府海洋与渔业行政主管部门应当根据海蚌资源调查评估结果确定年度海蚌采捕总量，并向社会公布。在《规定(修订草案)》第六条规定，保护区内海蚌采捕实行许可制度。从事采捕海蚌的单位或者个人，应当依法向长乐市人民政府海洋与渔业行政主管部门申请、取得海蚌采捕许可证，依法缴纳渔业资源增殖保护费，并按照海蚌采捕许可证规定的场所、时限、采捕限额、采捕工具及其方式进行作业。未取得海蚌采捕许可证的，不得采捕海蚌。许可证和采捕船只实行数量限制，有两个以上申请人提出采捕申请的，长乐市人民政府海洋与渔业行政主管部门应当依法通过招标方式或者其他公开、公平、公正的方式作出许可决定。
二是对采捕海蚌的规格、工具和时间作出更加严格的规定。在《规定(修订草案)》第七条规定，体长不足九厘米的海蚌不得采捕。禁止采用严重损害海蚌资源的采捕工具和采捕方式采捕海蚌。在《规定(修订草案)》第八条规定，保护区内的海蚌禁捕期为每年5月20日至7月20日。在禁捕期内禁止采捕海蚌和从事各种有碍海蚌增殖的活动。
三是划定重点增殖保护区，并实行更加严格的保护措施。在《规定(修订草案)》第九条规定，为了加强对海蚌亲体和苗种资源的保护，在保护区内南、北各划定一个重点增殖保护区。在重点增殖保护区实行常年禁捕。因科学研究和增殖需要采捕海蚌的，应当经长乐市人民政府海洋与渔业行政主管部门批准。在重点增殖保护区，长乐市人民政府应当采取更加严格的管护措施禁止采捕海蚌，并合理放流海蚌苗种，促进海蚌资源增殖。
(四)关于法律责任的设置问题
由于目前市场上，长乐海蚌每公斤售价已达400至500元，而原《规定》中200至2000元的罚款标准过低，造成违法成本过低，难以形成有效的威慑力，《规定(修订草案)》相应提高了罚款的幅度，以解决非法采捕海蚌违法成本过低的问题。为此，在《规定(修订草案)》第十三条规定，违反本规定第七条第一款规定，采捕体长不足九厘米海蚌的，由长乐市人民政府海洋与渔业行政主管部门处以三千元以上三万元以下的罚款；情节严重的，处以三万元以上十万元以下的罚款，并没收采捕工具、吊销采捕许可证。违反本办法第七条第二款规定，采用严重损害海蚌资源的采捕工具和采捕方式采捕海蚌的，由长乐市人民政府海洋与渔业行政主管部门按照《中华人民共和国渔业法》及《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》有关规定予以处罚。在《规定(修订草案)》第十四条规定，违反本规定第九条第二款规定，未经批准在重点增殖保护区采捕海蚌的，由长乐市人民政府海洋与渔业行政主管部门没收采捕的海蚌、违法所得以及采捕工具，并处以上三万元以上五万元以下的罚款；情节严重的，处以五万元以上十万元以下的罚款。
《福建省长乐海蚌资源增殖保护区管理规定(修订草案)》及以上说明是否妥当，请予审议。