关于省法院人民陪审员工作情况的调研报告
省人大常委会：
根据《福建省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》和省人大办公厅《关于省、市、县(区)人大常委会三级联动听取和审议“两院”专项工作报告的通知》，为了做好听取和审议省法院人民陪审员工作情况报告的前期准备工作，由省人大常委会副主任刘群英任组长，省人大常委会委员、内司工委主任陈乙熙任副组长，省人大常委会委员魏刚、温佳禄、兰万安，全国人大代表滕秀兰，省人大代表傅天龙、郭上裕、邱景河和省人大内司工委、省法院领导为成员组成调研组，与市、县人大联合开展调研活动。7月至8月间，调研组先后赴福州、漳州、三明、龙岩市以及部分县、区开展调研，听取有关市、县(区)两级法院专项工作报告，实地察看人民陪审员工作室，并与检察、公安、司法等单位部门及部分人大代表、人民陪审员、律师座谈。厦门、泉州、莆田、宁德、南平等五个设区市也开展了联动调研，调研组对联动调研的情况进行了汇总。现将调研情况报告如下：
一、我省人民陪审员工作取得的主要成效及做法
2008年以来，全省法院在省委领导、人大及其常委会监督下，认真贯彻落实全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》，加强人民陪审员的选任、培训和管理工作，进一步拓宽司法民主，促进司法公正，为构建和谐社会发挥了积极作用。
(一)优化结构，人民陪审员选任工作成效明显
全省法院进一步创新工作方法、明确选任条件、拓宽选任渠道、规范选任程序，使人民陪审员队伍素质和能力适应陪审工作的需要。一是数量不断增加。2013年以来，全省法院认真按照最高人民法院的部署要求组织实施了人民陪审员“倍增计划”，至今年8月底，全省增选后的人民陪审员达到6400多名，是增选前的2.1倍，是基层法官人数的1.4倍，较好的完成了“倍增计划”。二是素质不断提高。基层法院注重在社会不同行业中选择政治素质高、工作态度好，学历层次高的人员，作为陪审员的考察拟任人选。全省人民陪审员大专以上文化程度占到82.74％，同时注意选任金融、安全、医疗、生态等专业领域的专家担任陪审员，为法院审理特殊类型疑难案件提供了有力的专业支持。比如龙岩法院结合生态司法“一院一品”创建工作，选任在环保、农林、水土、矿产等行业上具有中高级职称的31名人民陪审员，组建了专家咨询库。三是结构不断优化。各地既坚持广泛邀请人大代表、政协委员、专家学者、社区工作者、妇女及台胞侨胞加入陪审员队伍，也注重提高普通群众代表所占比例，确保人民陪审员的来源有效涵盖不同社会群体，优化人民陪审员队伍结构，使其更具广泛性和代表性。全省法院共选任了98名热心台胞维权工作的台湾同胞加入人民陪审员的队伍，发挥他们在涉台案件中特有的调解优势。漳州市法院台胞陪审员参审的案件968件，民商事调解撤诉率达80％，无一抗诉、投诉、举报。
(二)强化保障，人民陪审员参审能力进一步提高
全省法院高度重视人民陪审员履职保障措施的落实，努力为人民陪审员履职提供保障，进一步提高人民陪审员参审能力和参审效果。一是提高参审比例。充分发挥人民陪审员自身独特优势，积极调动人民陪审员的参审积极性，采取有效的激励机制，大幅提高了参审比例。2013年全省法院一审普通程序案件的陪审率为95.9％，比2008年上升65.88个百分点。二是加强业务培训。把加强培训作为提升人民陪审员素质、能力和水平的重要途径，2008年以来，分别采取集中培训、以会代训、庭审观摩、案例教学、座谈交流等形式，培训人民陪审员3.4万余人次，有效提升了人民陪审员的履职能力。福州市法院仅2013年就组织人民陪审员761人次参加了各级培训，实施“倍增计划”以来还针对新增的352名陪审员开展4期岗前培训，取得了较好的效果。三是改善工作条件。全省有81个基层法院为人民陪审员提供了专门的办公和休息室，定期提供法律学习资料等，为人民陪审员参加审判工作提供便利。三明中院给每位人民陪审员统一设计订制人民陪审员徽章。涵江、建瓯等法院为人民陪审员设定了“绿色通道”，发放门卡方便进出法院。四是加强经费保障。多数法院能够认真落实有关补贴发放的规定，根据案件数或参审天数制定不同的补贴标准，并按年度或季度发放补贴。目前全省已有52个基层法院的人民陪审员经费实现由财政专项拨款，占总数的61.9％。
(三)创新举措，人民陪审员职能不断延伸
全省法院在有效发挥人民陪审员的“六员”(审判员、监督员、调解员、联络员、宣传员、咨询员)职能的同时，积极探索陪审工作新机制，不断拓展人民陪审员的履职途径，一是履行审判职能。人民陪审员利用其社会经验、社会道德和专业知识等方面的优势，对案件的事实和法律问题进行分析和判断，提出建议，对法官准确地认定事实，适用法律起到很好的辅助作用，从而提高案件审判质量。二是发挥监督职能。人民陪审员充分发挥监督职能，对法官权力进行制约，增强审判工作的透明度，使法官的庭审行为更规范、庭审语言更文明、审判纪律更严格，同时又监督、规范了当事人的诉讼行为，使得案件办理得更加公正，人民群众更加满意。三是强化调解职能。不断发挥人民陪审员知民情、解民意的优势，进一步强化人民陪审员的调解职能，有效提高民事案件的调解成功率。龙海市法院设立道路交通巡回法庭，搭建诉调对接平台，法官与陪审员常驻交警大队，提供诉前调解、法院立案、审理“一站式”服务。新罗区法院将人民陪审员纳入多元“调解超市”队伍，在矛盾纠纷化解方面发挥了重要作用。四是延伸联络职能。人民陪审员利用自身信息渠道，将了解到的相关信息及时反馈，便于法官统一审判尺度，合理裁决。审判结束后，陪审员参与判后释法，引导当事人理性看待诉讼结果，排除当事人的合理怀疑。通过陪审使民意上通、上情下达，有力的推进了社会管理创新的步伐。五是加强宣传职能。注重发挥人民陪审员来自基层、来自群众的沟通优势，开展送法进社区、以案说法等活动，进一步增强了人民群众对司法的认同、理解和支持，发挥了人民陪审员在法制宣传教育中的作用。
(四)完善机制，人民陪审员管理工作有章有序
全省法院通过健全制度、规范程序、建立体系等方式，大力推进人民陪审员管理工作的科学化、规范化。一是健全管理制度。省法院制定下发《福建省法院人民陪审员管理实施细则(试行)》，各级法院普遍制定了相应的人民陪审员管理办法、实施细则等，明确人民陪审员的权利、义务，提升人民陪审员工作的规范化水平。永定县法院在实现人民陪审员参审案件、业务培训、监督的制度化、一体化管理方面，取得了较好成效。二是规范参审程序。进一步规范人民陪审员参审工作程序，结合工作实际落实“随机抽取”要求，保持和提升了一审普通程序案件参审率，扩大了参审案件范围，有效发挥了人民陪审员作用。南平市中级法院制定《人民陪审员使用规定》，进一步明确人民陪审员随机抽取、参加案件审理等相关规定，理顺人民陪审员工作流程。三是建立考评体系。基层法院普遍建立了人民陪审员信息数据库，初步建立了平时考核和年终考核相结合的评价体系。德化县法院建立人民陪审员信息档案，定期将考核测评结果向人大、人民陪审员所在单位及本人反馈。福州、宁德等地中院每年召开年度工作总结表彰会，对表现突出的人民陪审员予以表彰奖励。
二、存在的主要问题
当前，司法审判工作正处在改革发展的关键时期，人民陪审员制度也在不断发展完善之中。通过这次调研，我们也发现法院开展人民陪审员工作中仍存在一些不容忽视的问题和困难。
一些法官、人民陪审员对陪审工作的性质、作用认识不够，个别人民陪审员参审的主动性和积极性不高，使得有些庭审活动往往变成由审判长或主审法官一个人唱“独角戏”。在具体案件中，一些陪审员因为对案件事实了解不全面以及专业知识限制等，对法官有明显的依附性，在案件审理中不愿表达自己的意见，更多的是做宣读程序性材料之类的辅助工作，合议庭的整体职能难以真正发挥，陪审员没有发挥应有的作用。
(二)人民陪审员参审次数不够均衡
人民陪审员队伍由政工部门管理，业务部门使用，管理和使用分属不同部门，实践中难免出现管理不统一、不规范，责任分工不明确等问题。有的陪审员一年参审案件数达数百件，有的只有个位数，甚至没有参加陪审，再加上陪审员大多兼职，一些陪审员由于本职工作繁忙，经常缺审。而不同地区法院案件陪审工作量也大不相同，城区陪审员陪审的案件多，而偏远地区的陪审员陪审案件较少。总体上看，人民陪审员参审次数不够均衡。
(三)人民陪审员的履职保障不够完善
目前，人民陪审员的补助标准和补助经费相关法律法规未作具体规定，陪审员的补贴标准较低，各地也不统一，人民陪审员的培训经费、办公经费、奖励经费等更是无法得到有效落实。以参审为例，从庭前阅卷到审理合议再到依法宣判，人民陪审员每案至少要参加3次陪审活动，如果加上调解则更费时费力，而法院因为经费紧张，有的一起案件只给50—100元补助。陪审补助偏低，缺乏相关办公培训奖励经费，在一定程度上影响了人民陪审员参加审判的尊荣感和积极性。
三、我们的建议
人民陪审员制度是我国司法制度的一项优良传统，是在审判工作中贯彻群众路线的有效途径。实行人民陪审员制度，对于推进司法民主、促进司法公正具有重要意义。全省法院要在认真总结经验的基础上，切实加强人民陪审员工作的制度化、规范化建设，扩大人民陪审员队伍，加强业务培训，健全陪审机制，扩大陪审案件范围，让更多的人民群众直接参与和监督人民法院的审判活动，维护社会公平正义。
(一)要延伸人民陪审员的职能
要积极引导人民陪审员深度参与案件审理的全过程，确保人民陪审员充分行使参审权、阅卷权、表达权和监督权，让人民陪审员在庭审、合议、判决乃至执行等各个审理阶段发挥应有的作用。同时，扩大陪审案件范围，越是社会关注的案件，越应吸收人民陪审员参加案件审理。还应积极探索人民陪审员参与涉诉矛盾纠纷多元化解决的途径和方法，把人民陪审员的自身优势切实落实到诉前调解、诉调对接、诉讼调解、判后释疑、服判息诉等各个方面。
(二)要健全人民陪审员管理机制
有关部门要进一步明确人民陪审员的管理责任与分工，进一步健全人民陪审员管理、使用和监督制约等工作环节的制度建设，完善相应的操作方法和程序，改进人民陪审员的选任制度。对个别有经验、素质好、表现优秀、公道正派的人民群众，可以适当放宽年龄和学历的标准，确保人民陪审员的数量、质量、代表性和覆盖面。要健全人民陪审员参审制度，在加强人民陪审员的分类管理的同时，逐步扩大随机抽取办法，解决好“长期驻庭”、“编外法官”、“工陪”矛盾等问题。要进一步完善对人民陪审员的考核办法，建立陪审员考核档案、激励和惩戒制度，完善进入和退出机制。
(三)要改善人民陪审员的履职环境
要抓好人民陪审员履职保障措施的落实，努力为人民陪审员创造良好的工作环境，改善必要的工作条件。要加大培训力度，为人民陪审员购买必要的审判业务书籍和资料，通过集中培训、专题讲座、传帮带等多种方式，创造更好的学习培训条件和机会，提高陪审员业务水平。要抓好经费落实，把陪审员经费纳入财政预算，按时足额发放人民陪审员的各项补助以及因履行陪审职责产生的费用。
(四)要做好人民陪审员制度的宣传工作
要积极做好人民陪审员制度的宣传工作，为全面推进人民陪审员工作营造良好的舆论氛围。法院、司法等单位要通过多种形式，加大人民陪审员制度的宣传力度，增强全社会对陪审员制度价值和意义的认知，使民众进一步认识到人民陪审员制度是扩大司法民主、公民分享和监督审判权的有效平台。要鼓励人民陪审员积极参与司法宣传进社区、进乡村、进校园等“法律六进”活动，发挥桥梁纽带作用，提升社会各界对人民陪审员工作的关注和支持。
福建省人大常委会内务司法工作委员会
2014年9月16日