户籍制度改革历史变迁 城市户口曾享诸多福利
《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布。意见规定，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。
50多年前，物资匮乏，户籍政策推出，农民被固定在农村“不许动”，城市、农村壁垒森严，城乡二元化社会管理特征形成。2003年起，进城农民工问题被广泛关注；13年前，习近平在博士论文中提出户籍改革“路线图”：可在一些小城镇实行不再有城乡限制的新的户籍管理。7月24日，总理李克强视察农村时不断问起“你愿意进城吗？”昨日，国务院宣布将取消农业和非农业户口，统称居民。进城农民工终于可以分享城市发展带来的成果，户籍管理正回归到原本的功能。
1“不许动”
农民限制在土地上
农村户口、城市户口，孩童从出生起便有了明显的区分。实际上，在新中国成立初期，农村人口向城市迁徙比较自由，实行迁徙证制度，对在城市有生存基础的居民都准予入户。
1951年7月，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，统一规定了城市户口登记制度。这是新中国最早的一个全国性的户籍法规。
1953年，全国第一次人口调查，户籍在治安管理中的作用被强化。1955年6月22日，周恩来总理签署颁布《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》，提出：“争取在几年之内，将经常性的户口登记制度逐步建立和健全起来”。1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，是新中国当代户籍制度的形成标志。《条例》以法律形式规范了全国的户口登记制度，规定了控制人口迁徙的两项基本制度——户口迁移的事先审批制度和凭证落户制度，目的是“既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流”。
当代中国城乡二元户籍管理制度的正式建立。
人民大学中国人民大学社会与人口学院副院长段成荣说，我国先城市后农村的发展政策非常明确。最初的《城市户口管理暂行条例》后，原本会有一个农村户口的政策，但迟迟没有推出。这个暂时的户口政策却在很长一段时间内没有变化，将农民限制在土地上“不许动”。段成荣形容那段时间为“一潭死水”。1958年以前，全国每年大约有3000万人迁移户口，多的时候可以达到3500万人。但是，户籍政策实行后，在1960年、1961年前后，全国只有1700万人左右迁徙，“人口流动被腰斩”。这其中，因为结婚而迁户口的占相当大的比例。“如果刨去结婚迁户口，基本就没有其他流动迁移”。
2“拉锯战”
户口福利带来矛盾
户籍制度自诞生起一度困扰着学界。段成荣说，在上世纪60和70年代，这种固化的户籍制度也有一些小的波澜。我国几次出现农民想进城打工的趋势，但是，中央很快就会出台政策，“防止农民盲目流动”。他称那段时间为“拉锯战”。
民政部政策研究中心助理研究员、清华大学博士后于建明说，在物资匮乏的年代，户口上被附着了很多福利。城市户口享有诸多福利，包括食品、医疗、教育等，全部与户口挂钩。这也造成了农村与城市的矛盾。
直到进入80年代，随着改革开放政策的推出，户籍制度才变得相对宽松。1984年，城市开始实行经济改革，劳动力的需求增大。是否放开人口流动，成为决策者面临的实际问题。
中央开始第一步尝试。
1984年10月13日，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，“要求各级人民政府积极支持有经营能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业，公安部门应准予其落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。”
段成荣说，这仅仅是放开了一条很小的口子。通知里要求，农民只能进入县级以下的集镇谋生，特别提到“口粮自理”。因此，在那段时期，我国的人口统计中还存在“自理口粮人口”的称谓。
3欲拒还迎
出现第一代“北漂”
随着改革开放的深入，上世纪80年代后期，大批农民开始进入北京、上海、广东等省份打工，以至于北京还形成了“浙江村”等农民工聚集区。他们可以说是第一代“北漂”。
当时的城市对农民来说保持着骄傲的姿态，一种召之即来挥之即去的态度。段成荣说，如果城市需要打工者，那么，对农业户籍的人员政策就会松一些。一旦城市就业紧张，政策就会出现诸多限制。特别是1997年，北京的劳动部门还会出台专门的限制工种文件，列出若干不允许外地人员从事的岗位和工种。
于建明说，也就是在这个时候，第一代农民工开始在城市扎根，他们结婚、生子，教育问题、医疗问题、劳动权益问题随之而来。
4高层讨论
改革进入中央视野
2003年，国家领导人换届，对农民工问题愈发关注。国家开始集中清理城市中对外来人员的各种限制，外来人口开始大量进入城市。2006年，《关于解决农民工问题的若干意见》出台。
于建明说，也就是从十多年前开始，我国相继出现了留守儿童、农民工工资等问题。农民工这个群体受到极大的关注。她说，二代农民工甚至从小出生在城市，生活在城市。原本候鸟式的农民工生活已经变成城市生活，他们不会选择返回家乡。外来人口子女教育、劳动合同保障等受到很大的关注。
2011年的全国 两会 上，时任国家主席的胡锦涛公开表示：“有些农民工离开农村在城市里工作多年，实际上已经成为城市的一分子。最近，中央正在讨论制定关于户籍管理制度改革的文件，要采取积极有效措施，解决符合条件的进城务工人员的落户问题。”
5改革试验
政策未出试点先行
城市化的发展已经与户籍制度出现了诸多不匹配的情况。特别是农村土地升值后，也使得很多农民不愿意放弃农村户口。尤其是拆迁、改造使农民的隐形利益增加，使适度放开户籍政策，已经迫在眉睫。
从2011年开始，一些省份已经开始尝试户籍改革试验。2011年，广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山等城市先后全面开展积分入户工作。分值计算标准包括文化程度和技能水平、年龄、参与社保情况、纳税情况、住房情况等。外来流动人口积分达到一定额度，即可获得落户机会。然而，目前的积分政策在执行中存在各种问题。中山大学法学院教授黄巧燕曾指出，积分政策“部分条件和要求并不合理，明显地嫌贫爱富，嫌老爱壮；大部分只从城镇经济发展需要的角度考虑各项入户条件，农民工的真正贡献、合理需要和内心愿望尚待关注”。
6实质进展
恢复户口本来功能
在清华大学，想查阅写于13年前的《中国农村市场化研究》这篇论文已经变得不太容易。文中涉及了对中国户籍制度的一些思考，论文的作者是现任国家主席习近平。
1998年，习近平在清华大学人文社会科学学院经济学研究所攻读在职博士研究生。在他的博士论文中提出：“绝大多数在城市务工的农民并未真正融入城市，造成这一问题的根本原因是户籍制度的限制。”他认为，改革要慎重、稳妥，分阶段积极推进，可先让那些符合一定的条件和要求，诸如有稳定的收入来源，居住时间达到一定年限的进城经商和务工的农民，获得合法的居住身份。同时，论文提出了户籍改革“路线图”：可在一些小城镇实行不再有城乡限制的新的户籍管理制度，取得局部突破后，再分为中等城市、大城市和特大城市等不同层次循序推开。
今年，户籍制度改革争论几十年，终于有了实质进展。
在今年全国两会上，李克强总理在政府工作报告中指出，有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策，把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，实施农民工职业技能提升计划。
在不久前李克强总理到山东德州视察，在将近一天时间的考察中，总理问得最多的几句话就是：“你是农民吗？”“你愿意进城吗？”“在城里的生活好吗？”
昨天，国务院发布，将取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口。
段成荣认为，户籍政策的改革，从根本上消除了城乡歧视，恢复了户口登记的本来功能。农民依法办居住证后，可享有同等的待遇，特别是公共服务领域，一改过去不成体系、不统一、参差不齐的情况。而昨天发布会现场，八部委的负责人全部到场，覆盖户籍制度的各个领域，也彰显出国务院对这项政策的重视。
>>户籍制度改革历史回眸
第一部户口管理条例出台
●1951年7月
公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”(社会身份)等事项的管制办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例，基本统一了全国城市的户口登记制度。
●1958年1月
全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。
小城镇户籍逐步放开
●1984年10月
《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，户籍严控制度开始松动。通知规定，农民可以自理口粮进集镇落户，并同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。
●1985年7月
《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的出台标志着城市暂住人口管理制度走向健全，同年9月，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。
●2001年3月
颁布的《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，标志着小城镇户籍制度改革全面推进。通知规定，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。
新型户籍制度改革目标确立
●2013年11月
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”
新华社北京7月30日电（记者 白阳、邹伟）7月30日，备受关注的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布。新中国成立以来，我国户籍制度经历了怎样的改革发展历程？记者带您一起回眸。
第一部户口管理条例出台
1951年7月16日，公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”（社会身份）等事项的管制办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例，基本统一了全国城市的户口登记制度。
1955年，《国务院关于建立经常户口等级制度的指示》的发布统一了全国城乡的户口登记工作，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，户口登记的统计时间为每年一次。
1958年1月全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。
1964年8月《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》出台，集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”基本精神，即：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。
实施居民身份证制度 小城镇户籍逐步放开
1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，户籍严控制度开始松动。通知规定，农民可以自理口粮进集镇落户，并同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。
1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的出台标志着城市暂住人口管理制度走向健全，同年9月，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。
1997年6月，《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》出台，规定已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。
1998年7月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》让户籍制度进一步松动。根据此通知，新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予落户。
2001年3月颁布的《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，标志着小城镇户籍制度改革全面推进。通知规定，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。
2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。
新型户籍制度改革目标确立
2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”
经过近一年酝酿，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》于2014年7月30日正式发布。意见规定，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。
一张薄薄的纸片，承载着就业、医疗、教育、养老、住房等利益，把人们的身份区分开。
有着50多年历史的户籍制度，从建立之初至今，经历着缓慢的调整与变革。城乡统一与迁徙自由，依然是人们所期待的改革目标。
十八届三中全会后，国家新型城镇化规划发布，户籍改革也随之加速。不过，社会期待的户籍法，10年前即开始调研起草，至今难产。
1950年代，限制农民进城
建国初期，我国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。
当时，农民占中国人口的绝大多数，城市无法容纳过多的农村剩余劳动力。1953年，为减少城市的人口压力和就业压力，保障城市经济发展，国家开始制止农民盲目流入城市。从农村中盲目流入城市的人，被简称为“盲流”。
1958年，全国人大常委会通了《中华人民共和国户口登记条例》，包括常住、暂住、迁出、迁入等7项人口登记，以法律形式严格限制农民进入城市，并限制城市间人口流动。
从此，城市与农村间筑起了一道无形的“高墙”，城乡分割的二元经济模式得以确立。
户口不仅仅起到限制人口流动的作用，几乎渗透到生活的各个方面。
在那个物资匮乏的年代，人们的衣食住行都与户籍捆绑。即使是城市居民也要凭户口册领取布票、粮票等票据，男女老少吃几斤粮、穿几尺布都要“有计划按比例”分配。
此后陆续出台的一系列政策和规定，将户口与劳动用工、住房、教育、社会福利等公民的权益挂起钩。
1985年9月全国人大常委颁布《中华人民共和国居民身份证条例》，人不分城乡均发身份证验证身份，方便人口流动自由择业。
《中国社会科学报 ( 微博 )》曾刊文称，这是一项意义重大的改革，标示着身份管理的新方向是流动。
随着市场经济逐渐形成，加工业的兴起，人口的流动已成为一股不可阻挡的潮流。
1994年以后，国家取消了户口按照商品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”，以居住地和职业划分农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种 管理形式为基础的登记制度。改革的总体思路是逐步实现户籍的证件化管理。
上海、深圳、广州等改革开放的前沿城市，在上世纪90年代中后期开始施行“蓝印户口”政策。
蓝印户口相当于国内的“投资移民”或者“技术移民”，投资购买当地政府规定的房产，或者满足投资金额、纳税额、解决就业等条件，可以给予蓝印户口。
由于上海等大城市吸引力太强，不必靠蓝印户口刺激经济。从今年5月31日起，天津停止外省市户籍人员通过购商品住房、投资办企业和引进人才办理蓝印户口。至此，中国所有城市结束蓝印户口政策。
新世纪以来，小城镇户口放开 大城市改革缓慢
大范围的户籍改革，先是从小城镇开始的。
1997年，公安部颁布《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，明确提出农民可以办理小城镇常住户口的情况。
进入新世纪，国务院颁布《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》，各地的户籍改革陆续启动。
2001年10月1日，中国以两万多个小城镇为重点，推行户籍制度改革，在小城镇拥有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口。
经批准在小城镇落户的人员，在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务。
江苏、浙江、上海、山东、河南、四川、重庆等地启动户籍改革。广东省更进一步，决定按照实际居住地登记户口的原则，实行城乡户口登记管理一体化。
“不同规模和等级的城市，户籍制度改革的力度各不相同。小城镇户籍制度改革的力度最大，中小城市次之，大城市户籍制度改革的力度最小。”中国社科院人口所学者王美艳和蔡昉曾撰文得出上述结论。
户籍改革的难度，与户口的“含金量”成正比。据《新华每日电讯》报道，2012年，由国家发改委牵头、多部委参加的专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长的反对”，“原来城市户籍人口因担心福利被摊薄”。
新华社曾指出，大城市尤其是特大城市面对大量涌入的外来人口，已经不堪重负，交通拥堵、环境污染、教育医疗资源紧张等“病症”日益显现。严格控制这类城市落户条件，是无奈而现实的选择。
目前，作为特大城市，上海、广州、深圳都已经采取了积分落户政策。北京的户籍改革则有待破冰。
户籍法迟迟未入立法规划
今年的全国 两会 上，全国政协委员、环境保护部副部长吴晓青提出，推进新型城镇化应统筹推进户籍制度改革，适时制定出台户籍法，统筹解决城市常住人口的教育、就业、医疗、住房等问题。
早在2005年，时任公安部法制局副局长孙茂利透露，公安部目前正抓紧调研起草户籍法，但何时提交全国人大常委会审议尚不确定。他说，起草户籍法的目的是，让新的户籍制度适应当前社会形势下的人员流动，保障我国所有公民的平等自由权。
2007年，在一次新闻发布会上，时任公安部发言人武和平说，按照国务院的要求，公安机关正在修改户籍改革文件，报国务院审批，并抓紧进行“户口法”的立法调研。
2011年全国两会，秦希燕等31名全国人大代表联名提出议案称，现行户籍制度诸多弊端逐渐显露，城乡分割、人户分离现象严重，限制人口和劳动力的自由流动。为实现城乡一体化和城乡人口之间自由流动，建议制定户籍法。
对此，公安部提出，制定户籍法是必要的。但是，由于户籍管理中许多根本性问题尚未解决，出台户籍法的时机暂时还不成熟。
根据2008年公布的十一届全国人大常委会立法规划，户籍法属于“由有关方面继续开展研究论证，视情况作出相应安排”的法律。不过5年之内，户籍法未提上立法日程。
去年公布的十二届全国人大常委会五年立法规划，则未出现户籍法的身影。