论刑事附带环境民事公益诉讼规则的建构路径
福州市中级人民法院 胡志伟 张志灯
引 言
刑事附带环境民事公益诉讼通过刑事公法一并解决民事私法公益诉请，兼具司法公正与效率的优势，是加快生态保护与修复并举的有效模式，在司法实践中日渐兴起。如何进行刑事附带民事公益诉讼？立法机关没有规定，仅有最高院、最高检2018年出台《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“两高”司法解释）作出原则性规定。第二十条规定检察机关对破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向法院一并提起附带民事公益诉讼，从司法层面确立刑事附带环境民事公益诉讼制度。然而司法实务仍长期受困于专属规则缺失，且理论支撑亦为匮乏，学理界更多研究构建民事公益诉讼程序规则，鲜有涉足刑民诉讼融合领域的规则构建，不利于实践开展。本文立足司法实务，一改研究方向，以“刑民交叉”为切入点，基于 “审查起诉-诉讼管辖-立案受理-案件审判”诉讼流程脉络，梳理每个阶段实务存在的困惑，解读成因，协调刑民交叉关系处理，从而厘定规则建构路径。
一、司法实务困惑：囿于附带环境民事公益诉讼规则缺失
附带环境民事公益诉讼系刑事诉讼与民事公益诉讼交叉融合模式。数据显示，2015年至2018年6月，全国法院共审结附带环境民事公益诉讼一审案件62件。
针对上述62件案件审理情况，笔者从提起主体、当事人用语、管辖、审判组织、判决等内容逐一梳理，共精选17件案件作为集成（见表2）。
“两高”通过开展试点工作进行制度创新，推动“两高”司法解释第二十条的出台，保护资源环境和促进生态文明的法律制度不断完善 （ ） 。该原则性规定略显形单影只，没有其他配套规则支持，司法实务面临规则供给乏力之困惑，尚有诸多问题未解决。
（一）诉讼抉择困扰：源于分离与合并的实务做法
当污染环境、破坏生态的行为达到刑事责任时，势必损害社会公共利益，实体上引起刑事责任与民事责任，对应两种不同的诉讼形式 （ ） 。对于如何解决犯罪行为引起环境修复问题，当前实务存在两种选择：一是分离管辖，就同一犯罪事实，分别提起民事公益诉讼与刑事诉讼，由不同法院按管辖原则审理民事公益诉讼案件及刑事案件；二是合并管辖，采取刑事附带民事公益诉讼，由相同合议庭组织一并审理。既然立法上已设定民事公益诉讼救济模式，刑事附带民事公益诉讼模式有无必要？此二种模式选择有无优先序位？有学者就对附带民事责任正当性提出质疑，认为刑民责任并科原则损害公平正义，建议采取“吸收或者从重原则” （ ） ，提出全新观点，增加选择难度。
当前实务同样困惑不解，出现截然相反做法：如普洱中院受理的公益诉讼人基层检察院与被告ＸＸ春侵权责任纠纷一案 （ ） ，检察机关同时向基层法院提起刑事公诉。普洱中院以刑事案件已经由基层法院审理为由，裁定将案件交由基层法院一并审理。与此相反，闽侯检察院、福州市检察院就被告人余端勇污染环境行为，分别向闽侯法院、福州中院提起刑事诉讼与环境民事公益诉讼，中院受理公益诉讼案件后，并未移送基层，秉持“先刑后民”观念，等待刑事案件审结后再来审理。实践证明，分离管辖效果不佳：案件审理严重迟延，被告人对刑事判决提起上诉，导致福州中院一同审理民事公益诉讼及刑事上诉案件，生态修复久未履行。
（二）级别管辖冲突：源于刑民程序融合后的异性排斥
按照规定，环境民事公益诉讼一审案件由中院管辖，而生态刑事案件则一般由基层法院审理。刑事附带民事公益诉讼体现二者融合，会出现案件管辖异性排斥效应。而从实践看，绝大多数刑事附带民事公益诉讼案件由基层法院管辖审理，显然减弱公益诉讼对级别管辖要求，合理性亦有待考证。
而且，司法机关内部也存在问题：检察院内部，原本基层检察院对生态刑事案件有直接决定职能，但民事公益诉讼又超出其职能范畴，若合并提起附带民事公益诉讼，由哪个检察院决定、实施，是否要履行审批手续，亟待解决；法院内部，将本应由中院审理的公益诉讼案件，通过刑事附带民事公益诉讼模式交由基层法院审理，会不会违背立法本意？2018年7月福建省法院生态环境审判培训班上，最高院法官授课时指出受理刑事附带环境民事公益诉讼案件的基层法院，应将案件移送中院。上述问题会让司法实务陷入困扰：目前受理附带环境民事公益诉讼的基层法院应否将案件移送中院管辖？ 由哪级法院管辖合适？
（三）辅助转为主力：源于立案受理阶段的适格主体缺位
立法者的程序设计初衷，更多体现检察机关在公益诉讼中的地位处于辅助与补充性 （ ） 。然而，附带环境民事公益诉讼实务却本末倒置。
1.适格主体范围有异 。虽然有关社会组织及法律规定的机关能提起民事公益诉讼，但两高司法解释仅规定检察院可以提起刑事附带民事公益诉讼，显然法律规定的机关与有关社会组织是排除在适格主体范围外。由此产生实务困惑：法律规定的机关及有关社会组织在得知生态刑事案件受理情况后，向该法院提起附带民事公益诉讼，由于“于法无据”，人民法院应当如何谨慎处理？因案件涉及公共利益，一旦处理不好，会产生巨大社会影响，应否扩大适格主体范围，值得深入思考。
2.实务中诉前程序缺失。 根据“两高”司法解释第十三条规定，检察院拟提起公益诉讼的，应当依法公告，体现履行环境民事公益诉讼的诉前程序。在附带环境民事公益诉讼中，是否也应履行诉前公告程序及如何履行公告程序，没有明文规定。当前未履行诉前程序情况普遍存在，比如福建省受理的首例刑事附带民事公益诉讼案件--被告人张某非法占用农用地罪一案 （ ） ，检察机关并未履行诉前程序。实际上，未履行诉前程序情况并非福建法院特例，笔者对全国各地已审结的附带环境民事公益诉讼案件进行研究分析，发现缺少诉前程序情况占据绝大多数。诉前程序缺失，意味着其他诉讼主体较难参与保护公益诉讼活动，长此以往会导致其他主体的公益诉权陷入沉默，无助于公益司法救济。
3.容易混同诉讼模式。 刑诉法第九十九条规定，检察院依职权提起附带民事诉讼，部分法院、检察院据此认为属于附带民事公益诉讼，比如被告人许九生等非法捕捞水产品罪一案，常熟市检察院依据该条规定，一并提起附带民事公益诉讼。此举对刑附民与附带民事公益诉讼不加区分，有损司法实践统一。
（四）专属规则欠缺：源于刑民交叉关系带来的审判困扰
刑事公诉与民事诉讼的交叉，需要各自规则维护彼此程序，重视刑事而忽视私权公益救济，必然造成法秩序内的矛盾和不协调 （ ） 。
1.审判组织规定存在冲突。 两高司法解释规定检察院提起的公益诉讼案件合议庭，可以由人民陪审员组成。实务中，一些法院将“可以”理解为自由裁量，在审判组织设置上未适用人民陪审员制。更棘手的问题是，《人民陪审员法》与《刑事诉讼法》的规定存在矛盾：刑诉法规定基层法院、中院审判一审刑事案件由三人制合议庭审理，《人民陪审员法》规定根据民诉法提起的公益诉讼案件由人民陪审员和法官组成七人制合议庭进行，而涉及刑事附带民事公益诉讼案件，适用刑诉法还是适用人民陪审员法？
2.诉讼主体法律用语混乱。 在附带环境民事公益诉讼中的当事人诉讼用语是什么，法律没有规定。当前实践，各地法院对于当事人身份问题的见解颇为混乱，造成用语不统一、不规范：公益诉讼机关、附带民事诉讼原告人、附带民事公益诉讼起诉人、附带民事公益诉讼人、公益诉讼人等用语均有出现。用语不规范问题，势必对司法公信力造成损害，亟待统一解决。
3.民事责任方式范围不一。 传统刑附民的民事责任范围限于赔偿物质损失。在附带环境民事公益诉讼中适用何种民事责任方式，法律没有规定，是否只能局限于刑附民责任范围？如表2所示，司法实务也不统一：有的判决被告人支付生态修复费用，体现修复生态环境；也存在部分案件的判项没有体现公益诉讼的诉求及责任形式。
4.修复环境责任有待厘清。 在刑事诉讼中，有的法院将修复生态环境责任认定为刑事责任，直接判决被告人承担修复生态环境，比如杨善横污染环境一案，法院判决被告人投放鱼苗修复环境。该案并非个例，很多法院进行类似实践探索。且理论界存在将生态修复作为新型刑事责任实现方式 （ ） 观点，易于造成实务中刑事诉讼与附带民事公益诉讼的责任混乱。
二、困境成因解读：刑民交叉诉讼问题认识层面之正本清源
本质决定现象，内涵决定外延 （ ） 。处理刑事诉讼与民事公益诉讼交叉融合问题，关键在于把握刑民诉讼程序的依附性和独立性 （ ） 及其价值。探究司法实务中出现的种种争议与困难，最根本原因在于刑民交叉诉讼问题处理不畅，直接后果是规则难以确定。
（一）选或不选：应当考虑兼顾司法公正与效率
诉讼形式选择权能够解决我国刑民责任竞合问题 （ ） 。当前司法体制改革要求公正与效率并进，较之于单独提起民事公益诉讼，选择刑事附带民事公益诉讼更能兼顾公正与效率：一方面，修复的及时性要求体现公正：修复若延迟，污染的持续与损害的加剧均易超出环境自然修复承载力，导致不可逆转的环境损害。等刑事案件审结后，才单独提起民事公益诉讼的作法，不利于环境修复，甚者责任人会因表象环境的自净改善，逃脱民事责任承担，出现刑事责任抵消民事责任的情形。另一方面，司法效率是法理价值体现，同一个案件出现刑事与民事两种聚合责任 （ ） ，具有共同的事实基础，由相同合议庭组织在同一程序中审理，既节约时间，又避免出现事实认定相互矛盾，可以取得一致性、一贯性、逻辑性的社会价值和公共政策 （ ） ，提高司法效率。
综上，法律适用总是一种价值实现的行为 （ ） ，解决被告人犯罪行为引起的生态环境修复问题，最佳选择应当是刑事附带民事公益诉讼。实务中出现选择困境，多源于未考虑兼顾公正与效率，而且检察院内部机构设置易于阻止这种选择形成：提起生态刑事诉讼的部门与提起公益诉讼的部门不一致，只有经两个部门的分管协调，方能“越界”提起附带民事公益诉讼，增加起诉难度。以福建地区为例，对生态刑事案件审查起诉的内部机构是生态检察处，提起公益诉讼机构则为民行处，二者之间一贯保持“和平距离”，很难一并聚到附带民事公益诉讼中。
（二）先后有别：应当把握对刑事诉讼程序的依附性
刑事附带环境民事公益诉讼是刑民交叉的新型模式，需以刑事诉讼未基础，考量附带民事公益诉讼的依附性，是解决诸多问题关键。依附性决定在案件审理过程中，在程序运行和法律适用上均优先适用刑事诉讼法 （ ） ，然后才能适用民事诉讼法规定。故附带民事公益诉讼的依附性体现在管辖、期间、诉讼用语、送达等方面要与刑事诉讼保持一致。
1.关于管辖问题 。两高司法解释第二十条中“由审理刑事案件的人民法院管辖”体现规避级别管辖冲突的艺术策略，符合依附性原则。当前实务中，生态刑事案件一般由基层法院审理，相应的附带民事公益诉讼案件也由其管辖具有合理性。笔者认为，若强行规定基层法院受理的案件移送中院，虽然本意是增强管辖级别，但效果不佳：一是违背生态刑事级别管辖初衷，也与依附性要求不符；二是基层法院具有地域优势，更有益于案件审理与今后生态修复的执行；三是由上级法院将案件移送下级法院管辖符合指导关系。因此，基层法院不应将附带民事公益诉讼案件移送上级。
2.关于适格主体问题。 从起诉资格序位优先的角度看，民诉法确定法律规定的机关和有关组织序位优先于检察机关，既然检察院在刑事案件中可以附带提起环境民事公益诉讼，序位优先的法律规定的机关和有关组织更符合提起要求。事实上，对附带环境民事公益诉讼适格主体进行扩张，是针对新情形、新问题进行探索创新，有效弥补法律规定的滞后性。若从根本上以附带民事公益诉讼模式，变相剥夺法律规定的机关与有关社会组织的公益诉讼主体资格，有违立法者价值初衷。
3.关于诉讼用语问题。 混乱根源在于没有将刑事诉讼与环境民事公益诉讼进行有效衔接。有的法院仅根据环境公益诉讼特殊性确定当事人诉讼用语，忽略依附性，而有的法院单纯考虑刑事诉讼程序规则，没有结合公益诉讼特殊性。
（三）效应规则：保持民事公益诉讼的相对独立性
独立性要求除了适用刑诉法程序规则外，还应当考虑环境民事公益诉讼的效应规则，即民事法律及司法解释的规定。 “附带”矮化民事责任的法律地位 （ ） ，实务中应强调民法基础作用及对刑法规定的影响，体现独立性作用。
1.关于程序重叠问题。 有学者认为检察机关提起附带民事诉讼已承担着保护生态环境公共利益损失之功能 （ ） ，但从立法本意看，检察院提起的附带民事诉讼限定于国家财产、集体财产，并未包括生态环境和资源保护，未体现公益诉讼特殊性，故不属于刑事附带民事公益诉讼范畴。
2.关于诉前程序问题。 实务中之所以出现诉前程序缺失，根源在于没把握民事公益诉讼的特殊规则，未考虑程序独立性，即认为“两高”司法解释仅规定检察机关可以提起附带民事公益诉讼，限制其他主体提起诉讼，此时无需进行诉前程序。全国人大常委会2015年授权最高检开展公益诉讼试点工作时，明确检察院提起公益诉讼前，要依法督促、支持有关组织和法律规定的机关提起公益诉讼。在2018年3月人民法院报刊载十大检察机关公益诉讼典型案例中，均有诉前程序，足见其重要性，推知刑事附带民事公益诉讼也应进行诉前程序，这是由检察机关对民事领域的介入和干预具有补充性 （ ） 决定的。
3.关于审判组织问题。 新修订的《人民陪审员法》是新时代司法改革的成果之一，且该法律已将审判员称谓更改为法官，与司改方向契合，其对合议庭的组成规定属于特别规定。根据法的效力原理，在审判组织设置上，应优先适用《人民陪审员法》。
4.关于责任范围问题。 《民法总则》第187条对刑民责任竞合作出明确，同一行为应当承担刑事责任与民事责任，承担刑事责任不影响民事责任承担，体现“先民后刑”。理论界对当下刑附民责任范围颇有微词，主张应与民事法律完全相同的呼声愈发强烈。若附带环境民事公益诉讼案件适用民事责任形式不寻求突破，继续固守传统刑附民的民事责任承担方式，不仅起不到修复生态环境的作用，无法实现所有的程序制度都追求正义这一普适价值 （ ） ，实际上也与《民法总则》《侵权责任法》规定的民事责任形式不符，背离制度设立初衷。
5. 关于生态修复问题。 从刑罚体系看，将生态环境修复当成生态修复的刑事责任方式之一 （ ） ，显然有待商榷，不符合罪刑法定原则，而将附带民事公益诉讼审理结果作为量刑的参考情节，是实务普遍做法，故修复生态环境责任属于民事责任。
三、厘定构建路径：有效衔接刑事诉讼与环境民事公益诉讼
“卡-梅框架”是从法益保护的效果模式出发，规则构建要考虑法律选择的制度成本 （ ） 。刑事附带环境民事公益诉讼制度符合效率与公正，刑事司法效率的实现首先需要立法为其创造必要的条件 （ ） ，因此当务之急是建构规则，并立法推动制度完善。本文从审查起诉、诉讼管辖、立案受理、案件审判等四个维度提出建议，希冀规范案件审理。
（一）审查起诉规则：提起刑事附带民事公益诉讼顺位优先设计
迟延修复环境会产生损害不可逆转的风险，源头前置要求检察院审查起诉时，将符合价值要求的附带公益诉讼模式予以优先提起。
1.建立层报制度。 处理好检察机关内部衔接，信息通报顺畅。诉讼模式选择上，审查刑事案件时发现需要生态修复的，应当以提起附带民事公益诉讼为第一顺位。操作规则设计：对于生态刑事案件，首先应当审查犯罪行为是否引起生态修复问题。然后基于内部上下级领导关系，涉及需要修复的，基层检察院应当报请上级检察院决定，上级审核后批准提起附带民事公益诉讼。
2.完善机构设置。 内部机构设置，一是实现专业分工提高效益，二是有利于上级指挥监督 （ ） 。2018年7月中央决定设立公益诉讼检察厅，此举有利于破除机构障碍，强化提起诉讼的能力。建议将生态刑事案件审查起诉交其一并办理，保障诉讼模式运行科学、高效。
3.法院告知程序。 法院受理生态刑事案件后，发现需要生态修复的，可以告知检察院本案宜提起附带民事公益诉讼，由其履行诉前程序，此举强化修复及时性，并有效避免被告人不被追究修复生态环境责任情况。同时，法院受理附带民事公益诉讼案件后，应于十日内以书面形式告知有关行政主管部门。
（二）诉讼管辖规则：由受理刑事案件法院一并审理为宜
基层法院受理刑事案件后，一并审理附带民事公益诉讼案件，无需移送中院。同时在受理附带民事公益诉讼后，基层法院应当将相关情况层报，以便上级法院指导监督。对于同一污染环境、破坏生态的犯罪行为，分别向中院、基层法院同时提起刑事公诉与民事公益诉讼的，宜报请高院批准后，裁定将中院受理的民事公益诉讼案件交由基层法院合并审理。
（三）立案受理规则：对适格主体及受理程序明确规定
制度的落实首先需要构建主体资格认定及受理程序规则，打造诉讼提起通道。
1.扩大诉讼主体范围。 目前我国可以提起环境民事公益诉讼的主体包括：有关社会组织、法定的机关与检察院。全国人大常委会将主体限定于上述范围，同样希望其他公益诉讼模式如附带民事公益诉讼能以此为范围推广，方能实现立法意志及法律适用者的意志 （ ） 。因此，除检察院可以提起诉讼外，还应当将符合条件的社会组织及法定的机关纳入适格主体范围。而且在提起诉讼优先序位上，符合条件的社会组织及法定的机关具有优先性，只有在其不提起诉讼情况下，检察院才能提起诉讼。
法律是国家为了有意识地达到某个特定目的而制定的 （ ） ，当前迫切需要立法机关增加刑事附带民事公益诉讼规定。建议《刑事诉讼法》第九十九条增加二款，作为第三款、第四款：“法律规定的机关和有关组织对被告人破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为，在刑事诉讼过程中，可以提起附带民事公益诉讼；人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼。”
2.明确诉前程序规定。 应规定检察院提起附带民事公益诉讼必须履行诉前程序。履行诉前程序方式上，检察院可以采取在媒体、报刊、网络上进行公告的方式，告知有关组织和法定的机关提起附带民事公益诉讼。在时间节点上，检察院可在审查公安机关移送起诉的案件决定起诉的期间进行公告，公告时间以三十日为期，诉前程序回复时间以十五日为限。
3.其他主体起诉期限。 经过诉前程序公告后，法定的机关与有关社会组织有意愿起诉的，应当在回复期间届满日前向检察机关提起。
4.统一当事人用语。 实务中应将法律规定的机关和有关组织列为“附带民事公益诉讼原告人”，将检察机关列为“附带民事公益诉讼起诉人”，将民事责任主体列为“附带民事公益诉讼被告人”。二审上诉的，按上诉人括号原审地位列明。
（四）案件审判规则：以强化刑民诉讼程序衔接为实效
刑民诉讼程序衔接，不是非此即彼的关系，而是要符合诉讼程序自治的内在需求 （ ） 。规则构建上，应当保障实践运行效果良好，达到诉讼规则设置的预期。
1.优化审判组织配置。 附带环境民事公益诉讼一审案件应当适用人民陪审员制。可以通过优化合议庭配置来增强审判组织力量，减少管辖级别降低影响：一是明确由人民陪审员和法官组成合议庭；二是应当由法官三人与人民陪审员四人组成七人制合议庭；三是应当优先选择具有陪审员资格的审判咨询专家作为人民陪审员。
2.以一并审判为原则。 坚持以审判为中心的诉讼制度改革，采取“刑民并进”审理，附带民事公益诉讼应当同生态刑事案件一并审判。不过诉讼过程中，可先行调解。若存在刑事审判过分迟延风险，可“先刑后民”，由该合议庭继续审理附带民事公益诉讼。
3.拓宽民事责任方式。 以修复环境为核心责任体系形成 （ ） ，应当突破传统刑附民有关民事责任形式桎梏：首先，应当判决承担修复生态环境责任。“修复生态环境”作为环境公益救济的主要责任承担方式 （ ） ，是传统刑附民与刑事附带环境民事公益诉讼的根本区别。当前义务人承担生态环境修复责任的方式实行双轨制责任，包括行为责任和经济责任 （ ） ，有多元修复模式。从目前实务及最高院的典型案例看，优先选择直接修复模式更为合理，但应有兜底条款：判决被告人承担修复生态环境责任，同时确定其不履行生态环境修复义务或未达到修复标准时应当承担生态环境修复费用。其次，法院不拘泥于传统的刑附民责任范围，仍可以根据实际情况，作出被告人承担赔偿损失、停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等判决。
4.依法适用调解程序。 深入推进多元化纠纷解决机制改革，是当前司法改革重要举措，多元纠纷解决机制不失为环境公共利益保护的另一种选择 （ ） 。增加调解规定，可以适用调解，同时应当将调解协议内容进行公告，将调解书进行上网公开，接受社会监督。
5.完善量刑情节规定。 “量刑时所注重的正是特殊预防” （ ） ，被告人或者其家属签订并履行生态修复协议的，且被告人悔罪态度较好的，可以作为量刑情节。在量刑规则上，可参考最高院《关于常见犯罪的量刑指导意见》，积极进行修复环境行为可视为取得公益保护方谅解。建议适时修订该指导意见，将生态修复作为常见量刑情节予以适用，同时应落实认罪认罚从宽制度，签署认罪认罚具结书。
结 语
利不百，不变法；功不十，不易器 （ ） 。刑事附带环境民事公益诉讼具有兼顾公正与效率的价值，是生态文明建设最优司法举措。当前此类案件审理存在混乱情况下，应当摒弃仅依据民事公益诉讼有关规定审判的做法，回归问题本源——刑民交叉诉讼关系处理。厘清刑民交叉诉讼关系为附带环境民事公益诉讼规则建构打开一扇窗，既要重视审理的“刑民并进”，也要注意事实认定的“先刑后民”，更要落实责任的“先民后刑”。在有效衔接刑事诉讼与环境民事公益诉讼设定下，本文提出具体诉讼规则建构路径，抛砖引玉，以期回应司法实务需求，为立法修正及司法解释出台提出一些思路。
注：该文获全国法院系统第 30届学术讨论会二等奖
