关于义务教育均衡发展情况的调研报告

省人大常委会：

根据省人大常委会2014年监督工作计划，9月召开的常委会会议将听取和审议省政府关于义务教育均衡发展情况的报告，并进行专题询问。为了做好准备工作，6月上旬、9月中旬省人大常委会刘群英副主任、省人大常委会委员、教科文卫工委宋闽旺主任、方彦富副主任分别带队赴南平市及延平区、松溪县、三明市及三元区、沙县、福州市及连江县、罗源县、莆田市及涵江区、仙游县，开展义务教育均衡发展情况专题调研。调研的重点是我省实施义务教育法和义务教育均衡发展的基本情况；促进义务教育均衡发展的经费保障机制，合理规划学校布局及缩小办学条件差距；均衡配置师资及提高队伍素质，提高教育质量及缩小办学水平差距；推动优质义务教育资源共享，保障特殊群体平等接受义务教育的情况等。调研组先后听取了4个设区市政府及8个县(市、区)政府及相关部门汇报，实地察看了19所初中、小学和特教学校，召开了5场家长、校长及教师代表座谈会。11位省人大常委会委员、法制委委员、7位省人大代表参加了调研活动。现将有关情况报告如下：

一、基本情况及成效

福建省委、省人大、省政府始终坚持教育优先发展战略，高度重视义务教育事业发展，多次专题研究、检查义务教育工作，采取一系列有力政策措施推动我省义务教育事业持续、健康、均衡发展。2006年新修订的义务教育法颁布实施后，受全国人大常委会委托，福建省人大常委会于2007年、2008年、2013年先后3次开展义务教育法执法检查，提出了一系列促进均衡发展的建议。2011年、2012年省政府连续出台《关于进一步推进县域义务教育均衡发展的意见》、《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，省、市、县三级政府分别签署了推进义务教育均衡发展责任状，明确各级政府落实县域义务教育均衡发展的时间表和路线图。目前全省小学、初中各有5228所、1679所，在校生各有259.8万人、110.8万人，适龄人口入学率分别为99.99％、98.72％。全省已有37个县(市、区)通过“全国义务教育发展基本均衡县”国家评估认定。九年义务教育入学率和巩固率、基本均衡县比例保持在全国较高水平，义务教育投入水平、普及水平和质量较高，均衡发展水平持续提升。主要体现在以下几方面：

(一)大力改善农村和欠发达地区学校办学条件

我省加强省级经费统筹，持续加大对经济欠发达地区，尤其是原中央苏区县、革命老区县义务教育的财政转移支付力度，努力缩小区域间义务教育发展差异。省级80％转移支付资金用于补助一般转移支付县，60％以上校安工程等教育专项经费用于经济欠发达地区。同时，省财政多年安排专项补助资金用于改造农村薄弱学校、初中校舍和寄宿制学校建设，补助23个省级扶贫开发重点县教育经费。2008年我省启动“义务教育标准化学校”建设与评估，其中教育技术装备、农村薄弱学校改造项目累计投入37.2亿元、5.8亿元，农村义务教育学校办学条件明显改善。在学校办学和管理方面，我省积极推动农村薄弱学校“委托管理”试点，试行城区优质学校签约托管农村薄弱学校，提高办学水平。如莆田市实施了“百校帮百校”三年行动计划。

(二)充分保障特殊群体平等接受义务教育

保障随迁子女公平入学。我省坚持流入地政府为主、公办学校为主政策，下大力气、增加投入，最大限度增加学位满足入学需求，目前90％以上随迁子女在公办学校就读。2013—2014学年共接收随迁子女85.1万人，占全省义务教育学生总数的23％。厦门等地向民办学校核拨公用经费和购买服务，保障就读民办学校的随迁子女接受免费义务教育。为保障公平，2010年起全省推行随迁子女家长自主报名和电脑派位相结合的招生政策，今年起所有普通高中对随迁子女放开招生。关爱农村留守学生。各地积极开展“代理家长”、“爱心妈妈”、“手拉手”结对帮扶等关爱活动，使农村留守学生也能获得亲情照顾、享受家庭温暖。三明市实施“幸福成长工程”，在寄宿制学校建立“洗衣房、洗澡房、开水房，心理健康咨询室、卫生室、阅览室、活动室、亲情室”的“三房五室”，取得很好效果。优待残疾儿童学习。2010年起连续三年实施“特殊教育提升工程”，2013年省财政安排2亿多元用于特殊教育学校等建设。各地积极探索特殊教育前沿领域，如福州市创办了自闭症学校、泉州市盲校成立低视力教学部等。

(三)多措并举全面提升教师队伍整体素质

省政府出台加强中小学教师队伍建设的政策文件，全面推进我省教师队伍建设。一是完善教师管理、交流和职称评聘制度。我省实行“县管校用”的中小学教师管理方式，建立了县域内校际交流制度，促进教师在城镇学校和农村学校、优质学校和薄弱学校之间合理流动。南平市开展城乡、乡镇学校教师“双向交流”，4600多名教师参加了“支教”或“跟班”学习，促进教师队伍素质整体提高。二是大力加强农村师资队伍力量。将农村义务教育学校教师编制标准提高到城市水平，实行城乡一体化配置。实施农村紧缺教师学费代偿计划，资金由省财政承担，吸引大学毕业生到农村任教。实施特岗计划，对经济困难县补充农村学校教师进行资助。三是全面开展校长和教师教育培训。近五年共投入3亿元，对全省15万农村教师(校长)免费轮训一遍。组织开展百名教学名师和百名名校长、千名学科教学带头人和千名骨干校长的遴选和培养工作。组织特级教师、学科教学带头人到经济欠发达县、农村中小学校开展培训。四是提高农村教师待遇。全面实施中小学校绩效工资改革，设立农村教师津贴制度，有的县市给予农村教师交通补贴，将长期在农村任教且有实际困难的教师住房纳入当地保障性住房建设体系。建立农村教师职称直聘制度，在农村学校任教累计满25年教师不受岗位职数限制直接聘任，在教师评先评优方面给予照顾倾斜。

(四)加大投入不断完善教育经费保障机制

我省各级政府优先保障教育经费，不断加大教育投入。一是逐年提高公用经费标准。我省在全国较早实施义务教育“两免一补”政策。2006年、2008年先后免除农村、城市义务教育阶段中小学生学杂费，全面实行义务教育免费政策；2012年全省执行城乡统一的义务教育生均公用经费基本定额标准，2014年全省小学、初中生均公用经费分别提高到650元和850元；2014年特殊教育生均公用经费提高到5100元，并在原有“三免一补”基础上增加交通费补助。二是免费提供教科书、作业本等。我省先后对所有农村义务教育阶段公办学校学生实行免费提供教科书、作业本以及《新华字典》。全省用于免教科书和作业本资金近4亿元，受助学生近250万人。三是实施寄宿生营养改善工程。我省逐年提高寄宿生生活补助标准，省级以上财政每年安排专项经费2亿元，为农村寄宿生全面提供免费早餐，部分地方还出台配套政策，将伙食补助拓展到午餐、晚餐。

二、主要问题及困难

虽然各级政府和相关部门在推进义务教育均衡发展、保障教育公平等方面做了大量卓有成效的工作，人民群众总体满意度不断提高，但是由于各地经济发展水平差异和长期以来形成的城乡二元结构的影响，我省义务教育发展水平还不能很好地适应经济社会发展的新要求，满足人民群众的新期待，与实现教育现代化的目标相比仍有不小差距，义务教育均衡发展还存在一些困难和问题。

一是义务教育发展仍然不够均衡。近年来，虽然全省努力推进义务教育均衡发展，但总体上看，目前的均衡发展还处于较低水平，城乡、区域、校际之间的差距仍然比较明显。从现阶段所要求的“县域基本均衡”来看，乡镇、农村的义务教育学校虽有了明显改观，但与县城的义务教育学校相比差距不小。农村学校教育教学条件相对薄弱，特别是省级扶贫开发重点县、部分原中央苏区县、革命老区县以及人口较少的村、镇，学校的设施设备、活动场所比较简陋。同一城区不同学校之间也不够均衡，因择校而迁户、挂户现象在一些城区仍普遍存在。

二是师资队伍结构性矛盾突出。调研中，各地普遍反映教师学科结构、年龄结构矛盾相当突出，不同程度地存在体育、音乐、美术、英语、信息技术等课程专业教师缺乏问题，教师老龄化现象比较普遍，边远山区招不到教师，合格的特殊教育师资紧缺。农村教师“留不住”，优秀教师由基层流向乡镇、县城甚至城市的现象较多。县域内教师合理流动的机制尚未全面建立，相关政策推动力不够，校际间教师均衡配置格局尚未完全形成。

三是城区义务教育资源配置落后于城镇化进程。一些地方在新区建设、旧区改造过程中，未将增加义务教育资源配置统筹纳入规划，新增布点学校建设相对滞后。一些学校规划布局和项目建设不够科学、缺乏前瞻性，有的校舍刚建成不久，就被撤并或者拆除。一些中心城区学校，原来划定红线的教育预留用地，屡被占用并改为商业用地开发，使一些优质校扩容、发展空间受限。多种原因导致城区学校生源爆满，“大班额”现象短期内难以消除，教育教学质量受到一定程度影响。

四是经费保障水平仍然偏低。现阶段我省的教育经费投入不足问题已基本得到缓解，但也存在一些问题。如山区、边远农村地区义务教育阶段学校的设备配置标准较低，一些困难县难以按比例落实建设资金，导致学校活动场地条件较差，缺乏足够的教学仪器设备。学生宿舍、食堂简陋，寄宿制学校生管人员缺少编制、后勤保障人员工资缺乏保障。由于学生数少，公用经费有限，甚至被中心学校截留，不少农村小规模学校反映运转困难。

三、几点建议及思路

义务教育是关系千家万户的重要民生工程，要始终把推进均衡发展，保障每个儿童平等接受教育作为一项长期任务来抓，围绕公平和质量两大主题，坚持均衡和发展有机统一，以推进均衡促进发展，通过发展实现高水平均衡。同时，也应该看到，实现义务教育均衡发展是一个长期复杂的过程，不可一蹴而就。既要尊重民意期盼、顺应社会发展要求加快均衡步伐，也需遵循教育规律、从实际出发分阶段、分层次、循序渐进地扎实推进。要真正落实各级政府主体责任和统筹保障、组织协调、为主管理职能，有效调动学校内部特别是校长、教师的活力和积极性，争取全社会的关心、理解和支持，通过综合改革创新，形成推动和保障均衡发展的体制机制和社会合力。

(一)进一步强化省级统筹，缩小城乡义务教育水平差距

义务教育法第七条规定了省级人民政府负有“统筹规划实施”的职责，要更好发挥省级统筹功能，加大对农村地区、欠发达地区的政策倾斜和经费支持，提升农村义务教育发展水平，缩小城乡义务教育差距。一是进一步提高农村义务教育经费保障水平。加大省级对欠发达农村地区的义务教育经费支持力度，提高学校基建工程补助标准，减轻县级财政负担。逐步提高生均公用经费标准，缩小城乡公用经费实际拨付差距。加强义务教育经费法定“三个增长”落实情况的监督检查，确保真正落到实处。开展对义务教育经费管理和使用情况审计监督，缩小经费投入城乡差距。二是进一步改善农村义务教育学校办学条件。抓住中央“全面改善薄弱学校基本办学条件”和对义务教育均衡发展进行评估认定的机遇，加快推进农村薄弱学校办学条件全面改善，提升农村义务教育学校标准化水平。

(二)进一步优化学校资源配置，促进县域内校际基本均衡

义务教育学校布局规划要与城镇化进程相适应，有前瞻性、科学性。一是优化城区学校布局和扩容。科学制订规划，做好义务教育学校布点。落实新开发区、新建小区和旧城改造中同步建设学校的规定。保护城区教育预留用地，查处纠正变更红线、占用教育预留用地行为，做好城区学校扩容改造，缓解生源剧增压力，进一步解决好进城务工人员子女就近入学问题。二是改善提升农村学校办学水平。全方位扶持、改善、提升农村学校办学水平，留住当地生源。确实保障农村小规模学校公用经费，直接拨付到校，纠正中心学校截留公用经费行为。进一步完善农村寄宿制学校配套建设，提高寄宿制学校生均公用经费标准，解决寄宿制学校生管人员缺少编制、后勤人员工资缺乏保障问题，加强随迁子女、留守儿童关爱服务体系建设和心理健康教育。

(三)进一步完善教师管理体制，促进师资力量调配均衡

推进“县管校用”教师管理体制的落实，建立与之相适应的职称评聘制度，及时研究解决实际执行中的困难和问题。一是下力气解决好教师结构性矛盾。建立新教师常态补充机制，解决教师年龄断层问题；改革一刀切的教师招聘办法，坚持统一标准和因地制宜、给予各地一定自主权的政策相结合，鼓励和支持边远山区招聘当地教师，解决农村地区招聘难、留不住问题。加强培养适应多学科任教的小学教师，探索在小片区内试行紧缺学科走教模式。减少学校超配的行政人员，增加教学一线人员。二是完善促进教师流动的政策导向。研究提高农村教师待遇保障，大幅度提高边远山区教师补贴标准，出台边远山区教师购买保障房优惠条件，落实农村教师职称评聘照顾政策，建设好农村教师周转房，促使教师在农村学校留得住。建立与“县管校用”体制相适应的职称评聘制度，统筹一定比例中高级岗位用于评聘参加校际交流的校长、教师。建立和完善新录用教师跟班学习后到农村学校、薄弱学校任教制度，教师晋升中高级职称前到农村学校、薄弱学校任教制度。加强师资培训和师德教育，改革完善教师评价体系。

(四)进一步增加优质教育资源，促进学校办学质量走向均衡

高水平的办学质量是义务教育均衡发展的根本目的和最终体现，也是家长选择学校的真正原因，要通过各种途径做大优质教育资源总量，增加优质资源供给。一是深化一体化办学模式改革。扩大名校办分校、集团化、联盟式等校际合作办学，使名校、优质学校带动更多分校、薄弱学校快速上水平。加强课堂教学改革探索，提高教育教学质量，减轻学生课业负担，确保学生每天一小时体育锻炼时间，促进学生全面发展。二是建立有效的交流带动机制。建立教研带动机制。通过定期开展多种形式的小片区教研活动，带动薄弱学校教学水平的提升。建立管理带动机制。开展优质学校与薄弱学校校长互派交流，促进先进管理经验传播，带动薄弱学校管理水平提高。建立名师带动机制。完善名师量化考核制度，切实发挥名师工作室的实际引领作用。三是建立优质教育资源远程共享体系。积极推进教育信息化进程，加快“班班通”、“校校通”等网络平台建设，提高教师信息化应用水平，形成远程共享优质教育资源体系。

(五)进一步加强舆论宣传和法制建设，形成理解支持义务教育的社会合力

近年来我省义务教育发展取得了明显成效，人民群众的期望值也在日益提高，政府及有关部门、新闻媒体要加大宣传力度，正确引导社会舆论，努力营造理解、支持义务教育的良好氛围。探索建立第三方评价机制，通过社会机构对学校办学状况进行客观评价并向社会公布，提高评价透明度和公信力，减少家长因盲从和认识误区产生不必要的择校行为。推进我省义务教育地方法规立法进程，为义务教育均衡发展提供法制保障。

福建省人大常委会教科文卫工作委员会

2014年9月19日