食品安全监管只有“最严法规”还不够

北京一天消耗的蔬菜就将近3000万公斤。用北京市食品药品监督管理局局长张志宽的话来说，北京每天消耗的蔬菜就像一座山一样，管理难度非常大。 同样鲜为人知的数据还有餐饮企业的规模。按照中国烹饪协会副会长冯恩援提供的数字，仅仅北京、上海两个城市就各有6万多家拿到餐饮服务许可证的单位。 “这意味着，仅北京一个城市，每天就有6万多个餐饮服务场所的餐饮具需要清洗消毒，这还不包括小的食品摊贩。”冯恩援说，如果行业不自律，企业不严格要求餐饮具清洗消毒操作过程，很难保证餐饮食品安全。 生产经营链条长、参与企业个人多、互联网交易平台兴起…这些都在给食品安全监管部门出难题。 食品安全怎么监管？在近日开幕的2015全国食品安全宣传周上，这个话题依然是众多专家关注的重点。 国家行政学院副教授胡颖廉一直坚持一个观点，就是要建立全国统一高效的食品药品监管体制。在他看来，无论是从发达国家的做法来看，还是从学理上来说，食品药品监管机构保持统一性、专业性、系统性，以及上下的一致性都是必须的，因为食品药品安全是公共安全，不是一般的市场秩序。 “但是现在一些地方所进行的综合执法改革，在某种意义上，有一些走偏。”胡颖廉说，不能因为综合执法改革而打击或者削弱食品药品监管部门专业性的监管能力。一定要把食品药品安全的监管作为市场监管部门的首要职责来抓，无论是在编制的配备上，内设机构的设置上，还是工作机构的分配上，至少要分配一半以上的精力。 张志宽对此也有同样的感受，他不太能理解，为什么一些地方的改革把食品药品监管部门改没了。 “刚刚卸任的美国FDA的前任局长经常说一句话，她说强大的监管通常催生强大的产业，强大的产业通常以强大的监管为基础，产业和监管是相互促进的。”胡颖廉说，这样的理念如果能落实到政府职能转变当中，通过事前准入门槛的调整和优化，来让企业更好地承担起主体责任，让监管部门释放出更多的监管资源，用于事中事后的监管，食品安全的保障会有新气象。 胡颖廉曾做过一项研究，他发现，各级监管部门，尤其是区县地级市的监管部门，把30%～40%的监管精力用在行政审批上，也就是发证。但是一次性的发证，不代表企业以后所有的生产经营活动都能够满足发证时的要求，监管部门一次抽检合格，不代表企业以后所有的产品都合格。 “监管是全链条的，必须是动态的，所以行政审批跟现代化的监管理念，尤其是全程控制风险的理念是不相符的。”胡颖廉说。 类似的监管理念调整已经在新版《食品安全法》中有所体现，这部法律将于10月1日起正式实施。 新版《食品安全法》规定，食品药品监管部门在必要的时候才进行现场检查，而过去则是把相当多的精力放在现场检查上。 新版《食品安全法》规定，从事接触直接入口食品工作的食品生产经营人员应当每年进行健康检查，而不是每个人都要获得健康证。 再比如，对特殊食品监管实行备案制和注册制相结合的管理办法。 胡颖廉注意到，2009年版的《食品安全法》中，“鼓励”两个字总共出现了7次，而新版《食品安全法》出现了10次。 “鼓励两个字，意味着监管部门更试图、更希望用市场的机制来调动生产经营者主体责任的积极性，而不是给他们增加更多的路障。”胡颖廉说。 就在5月，辽宁省食品药品监督管理局对食品生产企业生产许可证进行改革，对同一生产企业统一发放一张许可证书。新办企业同时申办多张证书的，实行一次性审查、一次性发证。 而在过去，食品生产企业分28大类，根据类别颁发许可证，有的大企业可能需要申请一堆生产许可证。 “宽进的目的不是为了降低门槛、放松监管，而是为了更多的调动监管资源往事中事后倾斜，同时要让企业更多的承担起主体责任。”胡颖廉说。 在众多专家看来，新版《食品安全法》已经对食品安全作出了迄今为止最为严厉的规定。 冯恩援表示，新法已经从“如何做”，“不做，会有怎样的处罚”两个方面作了空前细致的规定，但其成功落地实施还需要多方助力。不仅要求执法监管部门做到执法必严、违法必究，同时行业自律必不可少。 “再严的法律也要靠实施。”中国消费者协会律师团团长邱宝昌说，如果一个法律不能得到实施，制定的再好都形同虚设。要让生产企业明白，法律是底线，如果违反法律可能要承担30倍的处罚，严重的还有刑事责任。