防止地方重复立法粗糙立法

□ 　本报记者　王斗斗

　　“建设法治中国,坚持立法先行。”
　　这是中国法学会副会长、学术委员会主任张文显近日在接受《法制日报》记者采访时反复强调的。
　　当前,我国百余城市开始行使地方立法权。各地如何满足人民群众对立法的期盼,多立管用的法、解决实际问题的法?如何完善立法体制,防止部门利益和地方保护主义法律化?立法又如何主动适应改革发展需要,不成为改革的“绊马索”?
　　一系列问题,等待张文显给出答案。

【谈地方法治】
地方法治是国家法律制度创新来源
　　“我国是单一制社会主义国家,法制统一、宪法至上是与人民代表大会制度同样重要的根本制度。”张文显说,在这个前提下,发挥中央、地方、社会、各级人大、各级政府、各种组织的法治积极性,推进国家法治、地方法治、社会法治三者功能互补、协调发展,是全面推进依法治国、建设法治国家的题中应有之义。
　　地方法治是一个以国家行政区划为基础的法治概念,是国家统一的社会主义法治的重要组成部分,它既是实施国家宪法法律所必需,也是建立符合地方省情市情的法律秩序、保障地方经济发展的需要,还是国家法律制度创新的基础和来源。
　　我国改革开放过程中涌现出的许多重大法律制度创新,包括农村土地承包经营制度、国有土地有偿使用制度、所有权与经营权分离、现代公司治理结构、多元化纠纷解决机制、基层群众民主自治等,都首先起源于地方自发的改革创新实践,然后由中央总结成功经验并由立法加以确认。
　　“地方和基层在长期改革创新实践中所积累起来的大量新规则、新制度、新机制,为国家立法提供了可资利用的丰富的本土资源,为法治中国建设提供了丰厚的法治实践资源。”张文显指出,加强地方法治建设、推动地方法治发展,是坚持中国特色社会主义法治发展道路的必然要求,是建设法治中国的应有之义。因此,把地方法治发展纳入中国特色社会主义法治体系和法治国家建设的总体布局之中,是十分必要的。

【谈地方立法权】
要防止地方保护和部门利益法制化
　　地方法治是个综合概念,包括地方立法、地方执法、地方司法、地方法治创建等。张文显坦言,地方法治推进过程乱象较多,多数地方的法治建设落后于国家法治建设,制约和影响了整个国家法治发展进程。
　　在全面推进依法治国的新时期,中央更加重视地方法治建设,党的十八届四中全会决定进一步扩大地方立法权,依法授予设区的市地方立法权,这对于发挥地方积极性和能动性,完善地方法制体系,推动地方工作法治化,将产生深远作用。
　　全国两百多个设区的市逐步依法获得立法权,在法定权限和范围内,制定地方性法规,推进地方工作法治化。在张文显看来,这个地方立法权,包括两个立法权:一是地方法规立法权,即设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规；二是地方政府的规章制定,即自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。
　　张文显解释说,“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”中的“等”字,为地方立法留足了空间。在他看来,只要符合地方实际需要,地方立法内容并不一定局限于这三个方面。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规,对其合法性进行审查,同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的,应当予以批准。
　　“立法要防止地方保护和部门利益法制化,防止立法部门越权立法,避免重复立法、粗糙立法和腐败立法。”张文显特别强调,要完善规范性文件、重大决策合法性审查机制,维护社会主义法制的统一性,加强文件备案审查制度和对立法的监督。

【谈立法质量】
越是强调法治越是要提高立法质量
　　法治改革首先是立法体制改革,党的十八届三中、四中全会特别提到这一点。
　　“这是因为立法关乎整个法治改革,关乎保障、规范经济社会的全面改革。”张文显提出,恪守宪法,要使每一项立法都符合宪法精神,得到人民的拥护,要把公正、公平、公开的原则贯彻到立法的全过程,完善立法体制机制。
　　建设法治体系,实行依法治国,科学立法是基础。张文显称,强调科学立法,是为了提高立法质量。越是强调法治,越是要提高立法质量。
　　如何提高立法质量?他给出了答案:尊重和体现经济、政治、文化、社会、生态建设与发展客观规律,使法律准确适应改革发展稳定需要,积极回应人民期待,更好协调利益关系；坚持问题导向,切实提高法律的针对性、及时性、系统性、协调性,发挥立法凝聚共识、统一意志、引领公众、推动发展的作用；注重增强法律的可执行性和可操作性,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护；坚持立改废释并举,全方位推进立法工作；坚持民主立法、科学立法,创新立法体制和程序,提高立法效率。

【谈良法善治】
法律是治国重器良法是善治之前提
　　张文显注意到,党的十八届四中全会决定有两个重要命题:法律是治国之重器,良法是善治之前提。
　　张文显说,前一命题精辟表达了形式法治,即法律是治国理政的工具,后一命题深刻表达了实质法治。把二者统一起来,才是全面推进依法治国的根本要义,才是我们要达到的社会主义法治理想状态。
　　习近平总书记有两段话也可以看作是形式法治与实质法治的统一。他在四中全会闭幕式上指出:“形象地说,法律是准绳,用这个准绳引导、规范人们的行为,就是法治。”在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国。”
　　“前一句话说的是形式法治,后一句话主张的是实质法治,实质法治就是良法善治。”张文显说,所谓良法,首先法律要符合人文、自然、经济、社会、政治等规律,法律应当是科学的法律。其次法律体现社会良善价值,也就是说法律要尊重和保障人权,维护公平正义,促进社会和谐,保证经济发展等。再次法律制定得良好,可遵守、可执行、可适用,即具有可操作性、可行性。最后是法律实施的良好,任何法律都要建立秩序,这是法律的基本价值与功能,也是法律的其他价值得以体现和实现的基础。

【谈法律与改革】
确保法律能够引领推动和保障改革
　　谈到改革要于法有据,张文显称,这是一个思想极为丰富的命题,是一个响亮的改革口号。
　　他分析说,改革于法有据,不是要把改革限制在现有法律之内,于法无据的不能改革,更不是以合法性为借口否定和阻碍改革,而是为了保证改革规范有序、积极稳妥,为了加快推进法治改革,推动法律的立改释废,确保法律能够引领、推动、保障改革,确认和发展改革成果。
　　张文显说,改革方案如果与现行法律条文相抵触,法律条文规则构成改革的制度障碍,就要抓紧修改或废止现行法律规则,绝不能在宪法法律有关条文尚未修改的情况下强行改革,这样的改革不仅损害宪法法律的尊严、权威和统一,造成法律实施上的“破窗效应”,而且也因其违法而难以得到人民的支持。
　　“一些重大改革即使没有与现行法律直接冲突,但要顺利推进并获得成功,必须等待法律的授权,或者等待制定新的法律。”张文显认为,通过法律授权或立法,把改革方案上升为法律,以使改革更具有合法性和权威性。
　　“改革是对利益格局的调整,必然出现争论、分歧甚至对立,当意见分歧难以统一时,通过法治的方法把多数人的意见集中起来、上升为法律,成为具有国家意志的共识,避免因意见分歧导致无休止的争论而影响改革进程。”张文显指出,要正确认识和处理改革与法律的关系,在法治框架内推进改革,这样的改革也许要等待法律的授权和引领,但蹄疾步稳的改革能够避免波折或折腾,这样的改革充分体现维护法制尊严、统一和权威的法治理念和法治精神。