王锡锌教授：国务院邀网民清理文件实效何在？

        今年初，国务院计划用三年时间，对新中国成立以来的国务院文件和以国务院办公厅名义印发的文件进行全面清理。近日，中央政府还决定，首度邀请网民通过网络渠道参与这项工作，以提高文件清理的质量。         日前，国务院宣布，在6月16日至6月25日，广大网民可以通过中国政府网“我来参与国务院文件清理”专栏，对公开征求意见的国务院文件，提出废止、宣布失效、予以修改、继续有效等意见，并对国务院文件清理工作提出意见和建议。国务院表示，在网上征求意见结束后，国务院文件清理工作领导小组办公室将汇总梳理，并认真研究吸纳社会公众意见。         除了邀请社会公众通过网络对文件清理建言献策，此次国务院开展政府文件清理工作的其他几种方式还包括：由国务院各相关部门对文件提出初步清理意见；由国务院法制办对文件清理意见是否符合现行有效法律、行政法规的规定提出法律意见；开展专家评估，邀请部分专家学者对清理意见进行第三方评估等。         在通过互联网征求意见的各类文件中，国务院重点选择了与公民、法人或者其他组织切身利益密切相关的文件，主要涉及企业发展环境、三农、教育、医疗卫生、食品安全、社会保障、劳动就业、环境保护等方面。   在中国政府网“我来参与国务院文件清理”专栏中，此次列入征求网民意见的文件共计有54份，其中28份是以国务院名义发布。发布于2000年之前的文件有15份，最早的于1985年颁布，最近的文件于2013年颁布。在该专栏网页上，网民可以任选点击进入54份文件，查阅文件的具体内容；随后，网民在文件最末选择“废除”“宣布失效”“予以修改”或“继续有效”等选项，并填写自己的名称、邮箱信息和不超过1000字的意见后提交。在网页下半部分，还可以查看由网站管理方选登出来的部分留言。         目前看来，此次活动对于所征集的公众意见的呈现，仍然选择了半公开的形式；同时，目前在网页上，亦未显示公民群体对每份文件“废”“存”“改”等不同态度的具体比例。究竟，公众意见在此次国务院文件清理活动中可以扮演着怎样的角色？政府所征集的公众意见或建议，对国务院最终的文件废立决定，会起到多大程度上的影响？         围绕此次政府文件清理工作公开征求网民意见的实际意义及其有效性等问题，参与过《政府信息公开条例》立法起草工作，并曾创立北京大学公众参与研究与支持中心的北大法学院副院长王锡锌接受了记者的专访。 记者：应如何评价此次国务院文件清理的意义？         王锡锌：文件，是立法全过程中的一个重要环节。广义的“法”，包括了法律、行政法规、规章等等。但是，实际上，国务院的一些文件是以“国务院令”─即国务院的决定和命令等形式下发。它们在中国，实际上是具有广义约束力的文件。所以，这些文件在政府管理过程中起着非常重要的作用，会影响到公民、法人和组织的权利与义务；对各级政府的职权、职责也会有影响。对这些文件进行清理，是在此一前提下进行的。清理工作的必要性，主要可体现为三点：         其一，是时间维度上的必要性。由于新中国成立以后，国务院（最早是政务院）制定、发布了大量的决定和命令，且都涉及到政府管理、市场、计划等各方面的事项。随着时间的推移，有很多文件可能已经失去了存在的必要性。因此，从时间角度来说，对文件进行清理，能够起到防止过时、或已经完全不合时宜的文件继续存在，并防止这些过时文件，被一些行政机关和地方政府当作“选择性管理”“选择性适用法律”的依据。这种清理工作，从时间维度上来说，非常重要。         其二，是内容维度上的必要性。过去很多文件更多地强调政府对方方面面的干预、管理和控制。但今天我们按照现代政府治理的理念，讲“简政放权”；对政府权力行使的各种规范，提出了新的要求。从内容上来说，消除一些与现在的治理理念不匹配的行政命令和决定，得以使国务院文件的内容，与先进的政府治理理念保持一致。 其三，是法治维度上的必要性。这些规范性文件具有实用意义，实际上它们是广义上的法，保持其内部的统一性非常重要，不能让这些文件相互之间“打架”，这体现了一种形式上的一致性。         所以，不论从时间、内容以及法治的一致性这三个维度来看，文件清理是必需的。实际上，过去政府已经几次要求地方来进行规范性文件的清理，但这次是国务院“自己清理自己”，表明了国务院对依法行政的坚持，也起到一种上行下效的自我表率作用。         记者：应如何看待此次国务院文件清理公开征求公众意见的做法？         王锡锌：规范性的文件清理本身，可以被视为一种“广义上的立法程序”的一个环节。因为立法包括“废”“改”“立”，这三块都是广义上的立法；在立法过程中，政府广泛征求意见，本身就是一种基本原则。在立法和决策过程中，广泛征求利害相关者、公众的意见，是现代立法制度当中最基本的原则之一。         所以，在网络上公布、邀请公众参与、提意见，首先是符合现代政府立法和决策流程中“公众参与”这个重要原则的。另一方面，李克强总理强调“开门搞改革”，包括之前政府所提倡的政府权力清单、审批职权清单，也是在网络上公开、并邀请社会公众进行评议和监督的。这些工作，一方面是开放式的，另一方面是参与式的，符合现代政府治理的两项重要精神——公开和参与。         记者：这次网民参与文件清理的活动，能够发挥实际效果吗？ 王锡锌：效果肯定是有的。我们有了这样的一个形式，但是，不能让这个形式“走过场”。在程序上，相信国务院会有相应的后续措施。如果要保证效果的话，首先，要开放这个平台，现在已经做到了，邀请了公众来参与。         那么，邀请公众参与之后呢？还有很重要的一点，就是要面向各项文件最相关的目标群体“主动出击”，征求其参与。比如，有些管理性文件涉及到房地产、有些涉及到企业发展、有些涉及到社会事务等等，这些都是和公众息息相关的，但与“利害相关者”之间的关系更大。这些“利害相关者”对涉及该领域的事务也更加了解。因为，在和政府相关主管部门打交道的过程中，他们更加了解哪些规定存在不合理的成分、哪些规范性文件过时了。所以，“开门迎进来”和“主动走出去”需要结合起来。整个网络开放是一个“链”。这次的国务院文件清理公开征求意见活动掌握了“全面”；但是，“定点”─即针对性地面向利害相关的公众征求意见，这也很重要，这样方可以保证意见的全面性、针对性以及时效性。         另外，大家可能会担心，自己提的意见是否有用？如果要从程序上要保证有效，就需要建立比较有效的公众意见反馈机制。“我来参与国务院文件清理”活动后续应该有所反馈：包括公众提了哪些文件清理的意见、国务院是如何处理这些意见的，哪些采纳了、哪些没有采纳，理由为何等等......这种反馈程序和回应机制，是非常重要的。 记者：例如与三农相关的文件，农民群体可能是利害相关者的重要部分。但若要农民群体广泛参与网络征集意见活动，可能存在技术和条件困难，这种侷限性又应如何解决？         王锡锌：在网络平台上征求公民意见，也只是公民参与的一种途径。比如说，对于农民等群体，可能存在互联网的接入问题以及对规则的理解问题等。在这种情况下，可以委托第三方来做意见的征集，这也是一种比较重要的途径。         记者：此次意见征集中，从网页上政府对公众留言选择了“部分选登”，且无法查看每份文件背后，公众群体意见对该文件持“废”“立”“改”等意见的比例，这幺做事是否不够公开透明？         王锡锌：这种反馈机制，可以通过全部公开的方式呈现；或者在文件清理活动征求意见期限结束以后，由国务院办公厅或法制办，专门针对所征集的意见进行分析，作出一种报告式的回应。         并不是说把所有留言全部公开就一定好。因为有些时候非专业人士在表达意见的时候，所陈述的理由可能较为混乱。在处理过程中将一些要点进行分析，只要不是“选择性地”来处理这些材料，在技术上其实是更有效率的。征求意见的过程并不是一种简单的投票，并不是起到表决的功能，不是由大家来做一个决定。情感的表达和客观理性的选择，两者间是有关系，但是绝不能等同。 记者：政府对文件清理的重视，是否反映出中国一时半刻仍走不出靠“文件治国”的怪圈？         王锡锌：文件有很多形式。国务院的很多文件是一些临时性的、具有约束力的广义上的“法”。所谓“文件治国”，是指仅依靠文件、不靠法。而国务院颁布的文件，实际上是国务院的决定和命令，从宪法和国务院组织法的角度来说，是有必要的。         因为决定和命令，往往是针对某个具体的或是突然出现的问题所颁布的，只要这些决定和命令本质上和法律是一致的，就没有问题。不能简单地说，颁布了那幺多决定和命令就是不依法治国了，它是一种管理的手段和措施。是否“文件治国”，主要不是看形式，而是看内容，要看颁布了什幺样的文件。如果文件跟法律相违背，却还颁布此文件；颁布之后政府还依据此文件来指导工作，而不是依据法律，那就是“文件治国”了