贵州加强规范性文件监督管理

规范性文件俗称“红头文件”，是指除法律、法规和规章以外，行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依据一定程序制定的，涉及公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的文件。今年1月29日，经贵州省人民政府同意，省政府法制办下发了《贵州省人民政府法制办公室关于规范性文件认定的指导意见》（黔府法发〔2015〕2号），对哪些文件属于规范性文件作了明确。规范性文件作为执行法律法规、国家政策，实施行政管理的重要方式，涉及经济、社会生活的各个方面，与人们生活密切相关，监督管理好规范性文件对保障行政权力依法运行具有十分重要的意义。近年来，省委、省政府十分重视规范性文件监督管理工作，省政府分管省长多次强调和批示要做好规范性文件备案审查工作，省政府办公厅还召开会议进行专题研究和部署，解决具体工作中遇到的新情况、新问题。各级政府及政府各部门的领导也十分重视和支持该项工作的开展，规范性文件监督管理工作不断得到省领导的批示和肯定。目前，规范性文件备案审查制度逐步健全并得到执行，形成了省、市、县、乡“四级政府、三级备案”的工作机制，事前合法性审查、事中备案监督、事后审查纠错的立体监管模式进一步得到加强，违法规范性文件数量逐步减少，基本从源头管住了问题文件。 　　党的十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”，这把规范性文件监督管理工作提到了新的历史高度，省委十一届五次全会对此也作出了具体的安排部署。为贯彻落实好党的十八届四中全会和省委十一届五次全会精神，在省委、省政府的领导和省政府办公厅及各部门的支持下，省政府法制办办紧紧抓住提高规范性文件制定质量这个关键，不断创新工作方式，努力提高规范性文件监督管理工作在保障依法行政、优化营商环境、推动社会公平等经济社会建设中的服务能力。具体做法如下： 　　一、强化规范性文件合法性审查，为依法决策提供有力保障 　　法无授权不可为。根据《贵州省规范性文件制定程序和监督管理规定》（省政府152号令），制定规范性文件，不得规定六大方面内容：一是行政处罚事项；二是行政许可事项；三是行政强制事项；四是行政处分事项；五是应当由法律、法规、规章规定的事项；六是法律、法规、规章禁止的其他事项。并且除省人民政府及省级财政、物价主管部门的规范性文件外，其他规范性文件不得设定行政收费。规范性文件也不得违法限制公民、法人或者其他组织行使权利，不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。 　　在对规范性文件的审查中，省政府法制办办坚持有错必纠原则，把合法性作为规范性文件的首要要素进行审查，凡是规范性文件违反上述规定，与法律、法规、规章相抵触的，坚决予以纠正。其中，对省政府及省政府办公厅拟制定的规范性文件，建议修改后再提交省政府审议，对主体制度及主要措施违法的，建议省政府不予发布；对部门及各市（州）政府报备的规范性文件内容违法的，要求予以纠正，不纠正的，责令纠正，并作为依法行政考核依据。去年全年共办理规范性文件审查事项337件，提出审查建议345条。今年一季度，共办理规范性文件审查事项188件，提出审查建议125条，责令纠正两个市（州）政府的2件违法规范性文件。省政府法制办办对一季度报备的规范性文件进行审查后，已经以便函方式通报，发现2个市政府共有7件（其中1个市政府6件）、1个州政府有2件、省直机关有4件需要制定单位于5月29日前作书面说明。请有关单位认真研究、核对，并提供制定规范性文件的相关法律法规依据，没有法律法规依据或者与其规定相抵触的，应进行修改后重新发布或者废止，并向社会公布。 　　二、加强规范性文件起草程序审查，维护依法行政良好形象 　　根据省政府152号令，制定规范性文件，必须经过七个步骤：一是调查研究。即对文件制定的必要性、可行性、合理性进行研究论证；二是公开征求意见。即通过听证会、座谈会、论证会等多种形式征求意见；三是合法性审查。其中，以部门名义发布的规范性文件，由本部门法制机构进行合法性审查。以政府及其办公厅(室)名义发布的规范性文件，先送本级政府法制机构进行合法性审查，再送本级政府审议。未经合法性审查的，不得发文。四是审议审签。部门规范性文件由部门办公会议审议决定，部门主要负责人或者主要负责人授权的其他负责人审签。政府规范性文件由政府常务会议审议决定，对于涉及面小、各方意见一致的，可以由政府专题会议审议决定。审议后由本级政府主要负责人或者主要负责人授权的其他负责人审签。五是登记编号。部门规范性文件在审签后3个工作日内，送本级政府法制机构进行登记编号后发文。政府规范性文件由本级政府办公厅(室)登记编号后发文。六是公布。规范性文件应当通过本级政府、部门的网站，公开发行的报刊或者以其他便于查阅的方式向社会公布，未经公布，不得作为行政管理依据。七是报送备案。政府规范性文件自公布之日起10个工作日内，报上一级人民政府和本级人大常务委员会备案;部门规范性文件自公布之日起10个工作日内报本级人民政府备案;报送人民政府备案的，直接送承办备案审查工作的人民政府法制机构。 　　规范性文件制定过程中，研究论证不到位，征求意见不全面等不完善的制定程序，往往造成部分人民群众对政府工作不理解、不支持，不仅影响了有关工作开展，还损害了政府公信力。对此，省政府法制办办把规范性文件的起草程序作为审查的重要内容，对有关户籍、教育、医疗、社会保障等涉及公民、法人和其他组织重大权益或者与社会公众密切相关的规范性文件，要求起草部门通过新闻媒体、网站等公开征求意见，对涉及特定行业的规范性文件，还要求专门征求特定行业行政相对人的意见，充分凝聚社会共识，提高规范性文件制定质量。这些措施，有效推动了工作开展，展示了省政府法制办省依法行政的良好形象，得到了媒体的广泛关注和好评。 　　三、创新规范性文件监管方式，提升监督管理工作效率 　　对规范性文件的监督管理，是一个系统性、长期性的工作，内容十分繁杂，涉及面极广，对工作开展的知识面、专业性、工作效率的要求都很高。近年来，在省政府办公厅大力支持下，省政府法制办办着力于全省规范性文件制定和管理工作水平提升，加强制度建设，采取集中业务培训，强化业务指导、从省政府各部门及各基层单位抽调人员跟班学习等方式，全省法制机构工作人员的工作能力和水平不断提升，规范性文件监督管理工作逐步规范，很多工作已走在全国前列。去年以来，省政府法制办办又创新多项措施，不断提升规范性文件的制定质量。一是改进备案审查工作方式。对市（州）政府和省政府各部门报送备案的规范性文件，省政府法制办办从省政府有关部门法制机构抽调业务骨干，建立较为稳定的规范性文件审查专家队伍，采取分散审查，集中评议的方式，每月定期召开规范性文件审查工作会，对存在问题的规范性文件进行充分分析和论证，提高审查工作质量和业务工作水平。今年1季度，省政府法制办办已召开了3次规范性文件审查工作会，集中审查了134件规范性文件，对存在问题的22件规范性文件进行了重点审议。二是建立协商性审查工作机制。对规范性文件合法性审查中发现的问题，把工作思路从被动提问题到主动解决问题转变，通过召开论证会、座谈会等形式，充分听取起草部门意见，在符合法律法规前提下，共同寻求最佳解决办法。出具的合法性审查意见书，对存在问题加强论证说理，并提出处理建议，方便起草部门和省政府领导决策参考。在涉及民生等重要规范性文件的起草过程中，提前介入，参与调研论证，及时就起草工作中存在的问题提出意见和建议，确保规范性文件内容及程序合法。三是积极听取意见建议。每年就如何做好规范性文件监督管理工作不定期到省政府各部门、各市(州)、县政府调研，邀请群众代表参与座谈，发放意见征求表，征求有关单位和群众对规范性文件监督管理工作的意见建议，及时改进工作，不断提高工作的针对性和有效性。 　　今年，省政府法制办办还将采取定期清理检查、不定期抽查、受理管理相对人举报等多种方式强化规范性文件监督管理，重点加强对制发带有立法性质的文件、没有法律法规依据减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的规范性文件的监管力度，对不执行规范性文件制定程序，不经法制机构合法性审查或者不执行合法性审查意见等情况坚决纠正。为服务“四个全面”，推进省政府法制办省依法行政做出新的努力和贡献。