财政事权划分如何推动央地关系重构

  　8月24日，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布，对中央与地方如何划分财政事权，及如何划分支出责任给出了原则性意见，并提出了2016年先从国防、国家安全等领域着手，2017—2018年深入到复杂的教育、医疗卫生等领域，2019—2020年基本完成主要领域改革的改革路线图。意见同时提出，要研究起草《政府间财政关系法》，形成保障中央与地方财政事权和支出责任划分的法律体系。这是22年来首个央地事权划分改革意见。

　　分解好央地财政事权，简言之就是分解好各级政府的权责。政府间事权划分不仅涉及行政权划分、经济调控权划分，还涉及立法、司法等广义公共服务部门。既涉及“小事权”又涉及“大事权”，这预示了央地事权划分的改革效应面之广阔。现实来看，市场调控能否协调，政令能否统一，离不开央地财政事权合理划分构建的政策执行体系；长远来看，现代财政制度的建立及基于这一目标的诸多改革进程，央地关系的重新建构，也需要以央地事权划分作为撬动支点。　　　

　　财税体制改革需要第三次飞跃

　　从财政的角度看，优化央地关系已跃过两个关键节点。

　　第一个节点是1994年的分税制改革。分税制改革前，为推动经济发展，中央和地方的财政关系实际上是承包制，即地方政府包税包利，完成中央规定的目标任务。从事后的总结看，将现代税制过度简化，催生了鼓励通货膨胀和地方隐瞒收入两种倾向。因为，越是通货膨胀越容易完成包税任务，而地方出于自身发展等需要，不愿意多交税收。其结果，不仅引发了上世纪80年代中后期的通胀，而且导致财政税收“央弱地强”，中央对财政和经济调控应有的主导权部分流失。基于这种情况，推出了分税制改革。1994年的分税制改革，基本理顺了税制和税收征管、财政体制。改革之后，财政收入连年大幅度增长，不仅中央的财政收入增长，地方财政也在增长。过去的地方向中央转移支付变为中央向地方转移支付，有力地增强了中央推动改革的主导性。

　　第二个节点是1998年开始建立公共财政，启动预算管理体制改革。规范了预算编制方法和标准，实行部门总预算交由人大批准。与此同时，改革了国库管理体制，实现了国库集中支付，由此建立了各部门是预算执行单位、财政部门是预算拨付和监督单位的机制。此后，分税制和预算管理机制子系统的改革，一直没有停顿。比如预算管理体制，经过10年酝酿历经四审，2014年颁行了新预算法，规定除一般公共预算外，将政府性基金预算、国有资本经济预算、社会保障预算也纳入预算管理范畴，对政府部门预算公开也作了更详尽的法律规定等等。

　　当下，形势的发展，对财税体制的第三次改革发出了急切呼唤。一方面，随着基本公共服务普及和公共财政支付迅速增加，地方承担的事权越来越多，在财权不能匹配的情况下，地方被迫转向土地财政寻求财源，形成了严重的土地财政依赖症，同时乱收费、收“过头税”现象有增无减，扭曲了地方经济和社会发展路径，迟滞了产业结构调整进程；另一方面，制度建设虽然成绩令人注目，但没有得到有效落实，迄今为止仍有60%左右的部门预算没有按法律规定交由人大审查，小金库屡查屡设，三公经费、彩票资金的监管存在空白，预算管理不细导致年底部门突击花钱现象难以禁绝，巨额财政款项和其他政府性资金沉睡降低了使用效率等等，都表明了补强制度短板的必要性。

　　事权划分改革何以成突破口

　　财税体制改革，涉及的层面众多。为什么选择央地事权划分改革作为新的突破口？一言以蔽之，要抓主要矛盾。

　　财税体制是推动经济健康发展的重要工具。众所周知，当前经济下行压力有增无减，下行压力主要表现在什么地方？除去外部环境的不稳定因素外，从内部来看，主要表现在产能过剩严重、地方债存在局部危机、房地产泡沫与去库存关系难以理顺、实体经济环境需要进一步改善、环境和食品安全治理有待增强等方面。而这些主要矛盾，都与央地财事权不匹配有直接关联。消除过剩产能，清除僵尸企业，中央设立了目标，但需要地方积极配合。既要保证宏调任务完成，又要保证地方发展后劲，如何平衡？既要通过中央代发债、地方自主发债增强地方发展后劲，又要防止地方变相发债引发金融风险，如何把控？既要在一线城市和热门二线城市防止房地产泡沫生成，又要在三四线城市去库存，为新型城镇化打好基础，怎样“因城施策”？实体经济怎样才能消除税费过重困扰，敢于投资愿意发展？环境治理和食品安全治理如何避免被地方利益“绑架”？央地财事权的科学划分，能够提供答题的钥匙。

　　据财政部此前的数据，中央集中了全国财政收入的50%以上，但中央财政支出只占全国的20%左右。这与其他可比较大国形成了鲜明对比。美国作为权力分散的经济体，中央支出大约占60%左右，日本中央财政支出占40%以上，欧洲主要国家的中央财政支出占比通常在50%。近年来，各主要经济体的中央财政支出还在增长。这部分缘于金融危机发生后，经济复苏需要中央财政作出更大贡献，根本上则缘于中央财政对重大事务承担着明确的法律职责。

　　从中国的实际情况看，增加中央财政支出，同时赋予地方能够匹配的财事权，对于应对经济下行压力尤其必要。过去，应对经济下行风险和压力的主要策略是货币政策的调整。在金融危机期间，这一策略已用到极致。虽然刺激性的货币扩张政策保证了中国经济在危机期间的增长速度，但也留下了后遗症，产能严重过剩和环境透支就是其显性症状。在经济进入新常态后，沿用刺激性货币政策已无大的空间，实施积极的财政政策，成为最恰当选项。而让积极的财政政策充分发挥作用，修复体制弊端，让中央财政和地方财政得到善用，是前提条件。从这个角度看，启动央地事权划分改革，既是财税体制改革的原有议题，也有强烈的现实针对性。

　　央地事权划分怎样有的放矢

　　国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，无论从原则设定还是具体实施方案上看，都是去弊兴利式的“有的放矢”。

　　总体来看，指导意见至少有三大“亮点”。一是适度加强中央的财政事权。意见特别指出，要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权。国防、外交、国家安全等划分为中央事权不难理解，将全国重大传染病防治、战略性自然资源等列为中央的财政事权尤为引人注目。过去，稀土等战略资源的无序竞争和廉价出口曾引发广泛关注。重大民生和战略性资源的财事权归于中央，既是纠偏，也体现了维护国家安全和重大民生的中央职责。实际上，在主要经济体，食品、药品安全等领域，向来都属于中央或联邦权力，轻易不会下移。适度加强中央的财政事权，体现了与国际管理经验接轨的开放态度。

　　二是在现有基础上减少并规范中央与地方共同的财政事权。央地共同财政事权过多，是造成政府职能定位不清、职责交叉、财政事权和支出责任划分规范化程度不高、相互推诿责任现象的主要源头。减并央地共同事权，不仅有利于避免上述现象，也为确立地方事权打开了空间。只有地方事权得到明确厘定，才可能讨论如何匹配与之相适应的财权。中央和地方的财政支出比例，才有可能找到合适的测算点。

　　三是对中央和地方的财政事权、央地共同财政事权要分别确定承担支出责任。对于央地财政事权划分，一直有观点认为，中央收入过多，地方收入过少。从央地财政支出比看，这种观点可能部分符合实际情况，但央地事权划分不是损有余补不足这么简单的计算题，而必须既要考量财政事权匹配，又要防止形成分裂的财税体系。分别确立央地不同财政事权的支出责任，有利于维护财税体系的统一性，同时，也为下一步改革和减少中央转移支付，提高资金运行效率，留下新的改革空间。

　　从合理划分财政事权介入，经过合理支出责任，完成央地财政事权的划分，提高地方财政事权的匹配度，最后形成政府间财政事权和支出责任划分的法律体系，这是基于当下治理架构的妥善改革之举。不仅有利于归集改革能量，还能避免付出过多改革成本。

　　宏观目标是国家治理现代化

　　从高度集中的统收统支到包税包干制，从分税制改革到建立预算管理机制，从新预算法颁行到此次央地财政事权划分改革，每一次变革，都记录了建立现代财政制度的努力。实际上，财政制度记录的就是国家治理现代化的历程。放诸中国数千年的国家治理进程中看，从来没有在这么短的时间内，有过如此频繁的改革，也从没有达到今天的改革深度。这固然是缘于时代变革赋予的改革命题，但同时也表明了中国现代化进程的成就。只有具备了相应的物质基础和改革经验，国家治理现代化才能成为切实目标。

　　需要指出的是，尽管从财政制度的改革内容看，不乏与国际先进的国家治理经验接轨之处，各国的事权划分都有必须遵循的普遍规律和内在逻辑，具有一定的共性。但是，中国的改革有自身的特殊之处。纵观欧美国家的财政制度，单一制国家中央财政事权较重，联邦制国家财政事权相对分散。而中国传统上在政治层面实施的是中央集权制度，进入改革开放时代以来，政治层面中央集中权力，经济方面赋予地方相应权力，这种体系与欧美国家存在很大不同，国外学者称之为“分散的集权体制”。

　　基于这种体制推行的财政体制改革，不可能照搬国际经验了事，而必须充分评估中国的经济和社会发展情况，权力体系运行特点，尽可能通过帕累托改进的方式，寻找并扩大政府和市场、中央和地方的利益共同点，以较低成本完成治理体系的演化。

　　从财政事权划分这个微观层面看，改革的成功标准应当设定为三个：一是中央财政事权的适度加强，是否有利于提高普惠式的公共服务，增强国家安全；二是各级政府的财政事权是否得到合理匹配并改变粗放发展观；三是能否改善社会分配体系和企业发展环境。而从国家治理现代化这个更宏观的层面考量，财政事权划分改革能否预留改革空间，带动政府职能、立法、司法层面的改革，能否推动法令统一和市场的统一，能否将央地博弈转化为央地相互促进，是关键指标。

　　从十八大到十八届三中、四中、五中全会，都对推进中央与地方财政事权和支出责任划分作出过部署。这些部署体现的，是对国家治理现代化的不懈追求和历史担当。央地财政事权划分改革作为完成历史使命的组成部分，没有理由不积极推进，玉汝于成。