三省市试点监察体制改革 “全覆盖”“整合反腐”成关键词

中共中央办公厅日前印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

这一方案的印发，意味着新的国家监察体系的组建已正式提上日程，迈出了国家监察制度改革最为重要的一步。专家表示，国家监察体制改革试点标志着最高权力开始着手监管，着力应对公职人员所呈现出来的“软腐败”，体现出标本兼治的制度反腐进步价值。

顶层设计

事关全局的重大政治改革

制度反腐的一个关键性因素是反腐机构建设。《方案》强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。

要避免运动式反腐，必须有配套改革。中共中央总书记习近平清醒地意识到，不能只依靠党内反腐败，或者中央领导人的个人意志，而要依靠法律和制度规范，依靠更加广泛的民主监督。

在今年年初的中央纪委六中全会上，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在报告中已经强调，要研究修改《中华人民共和国行政监察法》，建立覆盖国家机关和公务人员的国家监察体系，使党内监督和国家监察相互配套，依法治国和依规治党相互促进、相得益彰。

《方案》提出，实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系，履行反腐败职责，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。

中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调和服务，重视程度可见一斑。具体到地方，要成立深化监察体制改革试点工作小组，由省（市）委书记担任组长。

在11月5日举行的中共山西省委十一届一次全会上，省委书记骆惠宁对做好山西省国家监察体制改革试点工作作出部署时要求，全省各地各有关部门党组织要担负起主体责任，主要领导亲自抓，确保拿出高质量的改革试点样品，向党中央交一份合格答卷。

据悉，山西省已经成立深化监察体制改革试点工作领导小组，由骆惠宁担任组长。目前试点准备工作正在推进，试点工作总体方案即将制定。

“人大产生”

强化监察职能独立性

10月27日闭幕的十八届六中全会，会议公报中有一句话引起广泛关注：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”本来作为政府组成部门的监察机关，首次在中央全会文件中与人大、政府、司法机关并列提出。

此番方案明确提出设监察委员会，监察委员会由省（市）人民代表大会产生，作为行使国家监察职能的专责机关。

北京大学廉政建设研究中心主任李成言告诉人民网记者，国家监察委员会涉及全国人大，和纪委党内监察不同，中纪委带有党纪党规性，而国家监察委员会则带有法律性。

破解“同体监督”难题，成立监察委员会无疑全面提升了反腐机构的法律地位，更大程度上解决了内部监督与外部监督的问题。李成言说，行政监察过去属于监察部，现在提升到国家监察委员会，这是国家在纪检、监察、反腐败实践当中一个非常好的提升和进步。

通过人大授权的方式，整合现有反腐力量，将有效解决反腐机构的法理依据、适用范围、监督力量等困境，能够实现360度无死角的全方位监督。

在回答监察委员会如何自我监管时，李成言介绍，目前有两种途径：一是中国共产党对国家监察委员会实行监督，纪委有监督责任，这是最高的监督；二是内设监督，这很重要，如中纪委就有一个内设监督机构，专门监督内部人员。香港廉政公署也内设监督，会聘请社会两个不同的委员会监督，但还是以内设监督为主。

合署办公

整合反腐败资源力量

在此次监察体制改革试点中，整合反腐败资源力量是关键一步。“职能的优化和反腐败力量的加强，是此次试点工作最核心的地方。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水表示，“整合反腐败资源力量”这句话很关键，有可能把现有的监督力量整合进来，可能包括审计和反贪的力量。各试点地方的监察部门会取消，由新设立的监察委员会来行使国家监察的职能。

《方案》提出，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制。

对于党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，责权划分问题，李成言表示：合署办公是中国特色，互有渗透，互相促进。一是党的领导决定成立的监察委员会也要接受党的领导，这是一个必然，与中国特殊政治体制环境分不开。二是在党的领导下，各自完成对各自不同对象的监督检查，现在党的纪委监督检查不可能对一些部门直接监督。这是一种由分工合作，党委主导，合署办公来共同实现的责任监督形式。

全面覆盖

对行使公权力的公职人员监察无死角

十八大以来，中央多次提出监察全覆盖，并加大反腐败的力度，纪检监察作用凸显。今年7月14日，中央党校《学习时报》刊发马怀德《通过修法完善国家监察体制》一文，文中提出将《行政监察法》更名为《国家监察法》，扩大国家监察范围，实现监察范围对国家机关及其公务员的全覆盖。

《方案》提到的“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”，是设置监察委员会的重要目的。记者注意到，现行《行政监察法》规定的监察对象是各级政府及部门公务员及其任命的其他人员。

李成言强调，国家监察委员会是覆盖整个社会的公职人员，这就不仅仅是政府公职人员，还涉及到企事业单位，如央企国企等部门的工作人员。此外法院、检察院、医院、学校等都可能涉及到。

庄德水举例，现在有一些外国人在中国担任公职，比如在高校做院长，目前不是监察对象，但全覆盖后也可对他们进行监督。

媒体评论称，国家监察体制改革试点方案突破了过去的掣肘，扩大了监察对象范围。“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”等表述体现出巨大的制度进步价值。