证监会改革稽查执法体制

                                                                                                                                                                                                            记者　周芬棉
　　记者近日从证监会了解到,自2012年至2015年,新增案件调查数以约25%的年平均增长率持续攀升,信息型操纵等新型、疑难案件呈急剧增长态势,案件调查难度持续加大,但全系统稽查执法干部数量却未相应增长。为此证监会采取多项措施,改进线索发现与处理、改革执法体制、强化调查手段、优化执法协作,增加执法力量等,有力提升执法效能。
拓展线索
构建“六位一体”渠道
　　证监会称,线索发现是稽查执法的“牛鼻子”,直接关系到办案质量和效果。2014年底,证监会稽查执法系统基本建成以交易所监控系统、证券期货违法违规举报系统、舆情监测系统为基础,以派出机构、会内日常监管部门和会外相关监管机构线索报送机制为补充的“六位一体”线索渠道构架。
　　2015年,证监会在此基础上,着手启动了多项重要机制的搭建任务。目前正起草关于改进和加强证券期货违法违规线索发现工作的相关文件,旨在通过明确线索发现责任、拓宽线索来源渠道,丰富线索类型,提升证券期货监管系统的线索发现能力。
　　同时,推进稽查信息系统建设。据介绍,2015年以来,证监会积极推动中央监控室稽查执法子系统建设工作,目前正在推动建立与上交所、深交所、中金所等证监会会管单位的数据直联通道,实现对市场数据的有效集中整合和综合深层次分析研判,旨在构建跨市场、全方位、无死角的违法违规线索发现与处理平台。
　　积极推进稽查执法综合管理平台系统搭建工作,通过该平台,实现对证券期货案件线索的快速发现与传输,执法各环节数据的准确采集、网络传输和实时管理,实现案件办理流程的科学化管理。
监管协作
厘清稽查与监管职责
　　事前审批(行政许可)、事中监管(日常监管)与事后稽查执法,三者共同构建证券期货市场监管体系的完整链条。
　　经过多次调研,目前证监会研究起草了日常监管与稽查执法协调配合工作的若干规定,明确了稽查执法部门与日常监管部门在线索发现、核查、移交等方面的职责分工,对稽查执法部门与日常监管部门在线索会商、稽查介入、联合检查、协助调查、专项执法协作、信息反馈等多项工作标准和程序进行了进一步细化,明确相关工作标准与规则。
　　据介绍,证监会还同时借助稽查执法专题会议等制度,集体研究稽查执法工作机制体制方面的重大问题,以及新型、复杂、疑难案件相关问题,反过来,证监会更加注重稽查执法对日常监管工作的推动。如针对稽查执法部门发现的程序化交易易被滥用于从事操纵市场的问题,证监会出台《程序化交易管理办法(征求意见稿)》。
保证质量
细化完善证据规则
　　证监会认为,保证案件质量是稽查执法工作的基础目标。只有高质量的办案取证,才能增加稽查执法工作的公信度和威慑力。
　　据介绍,证监会首先逐步完善各类案件办理的“证据规则”,目前已起草完成了基础规则及内幕交易案件证据规则,有效提升了相关案件取证规则的系统性、针对性和指导性。
　　研究细化操纵市场等违法行为认定规则。据透露,证监会及时研究总结2015年以来各类新型操纵市场案件的查办实践,在法律条文规定相对原则的情况下,进一步细化规定了各种市场操纵手法的构成要件及认定方法,以统一指导、规范系统各执法单位相关工作。
　　与此同时,证监会目前正在研究制定证券期货违法违规案件分类制度,以案件的重要性、紧迫性、优先性为标准进行分类,以科学指导稽查执法办案资源优化配置,提升执法效能。
委托执法
沪深交易所获得授权
　　为有效解决执法力量严重不足与执法任务日益繁重的现实难题,充分发挥交易所一线监管作用与优势,证监会根据行政处罚法的规定,决定委托上海、深圳证券交易所承担部分稽查执法工作职责,并制定《中国证监会委托上海、深圳证券交易所实施案件调查工作试点工作规定》。
　　据介绍,2015年底,证监会印发了与上述规章配套的《关于委托上海、深圳证券交易所实施案件调查试点工作指导意见》,这标志着上海、深圳交易所委托执法试点工作正式启动。
　　该意见的主要内容包括:明确委托调查案件的范围,即涉及股票首次公开发行并上市的欺诈发行等案件,与上市公司相关的虚假陈述、内幕交易和操纵案件、债券市场案件,与境外股票市场交易互联互通相关的跨境执法案件等；明确交易所设立业务相对独立的委托执法部门；明确案件交办、调查方式、组织实施取证、强制措施使用、调查报告撰写、监督指导、质量复核、移送移交、审理管辖、处罚执法等覆盖委托执法全部环节的具体工作流程与机制。
　　该意见实施后,证监会将形成“1局、1总队、两专员办、36家证监局和两个委托执法机构”的全方位、多层次稽查执法体系。
　　据了解,目前,证监会正指导、敦促两交易所筹建相对独立的委托执法部门,准备各自先期充实80名执法人员,尽快交办案件,由其以证监会名义履行调查职责。
证监执法面临多重掣肘　取证环节耗去调查时间1/3
　　“案件数量多、涉及领域广、作案手法新、涉案金额大、危害后果重!”中国证监会在总结2015年的案件情况时,归纳出了如上特点。
　　截至2015年12月31日,稽查系统新增立案案件共计345件,同比大幅增长68%。然而,在高强度的办案压力下,证监稽查人员却遭遇多重掣肘,其中,调查取证权难落实是最大困扰。
　　中国证监会有关部门向《法制日报》记者透露,据粗略统计,相关取证环节花费时间达到案件总调查时间的三分之一。“取证程序繁琐、效率低下、缺乏足够执法保障,极大影响了执法实效,削弱了稽查执法权威。”
协作机制尚不健全
　　与其他行政执法领域相比,证券期货市场属于电子化交易型市场,相关案件普遍具有资金数额巨大、划转路径复杂、交易频繁、交易技术先进、涉及地域广泛、信息影响面广、涉案当事人知识水平高、智商高的突出特点,案件认定客观需要获取资金划拨、信息传播、技术运用、人员关系等多方面的海量证据加以支撑,这就需要充分、高效地行使相关调查取证权。
　　证券法赋予了证监会的资金查询、工商资料查询、通讯资料调取、询问案件相关单位与个人等执法权力。但由于常态化的信息共享、查询协作机制尚不健全,综合查询渠道不畅通,在实际工作中存在取证程序繁琐、效率低下、缺乏足够执法保障的问题。
　　据介绍,稽查执法人员依照证券法外出取证的法定权限甚至常常受到质疑。为了取得一份协查材料,有时需要与同一单位不同层级、不同部门、不同人员反复沟通,影响了案件调查的效率与效果。
　　在内幕交易、操纵市场等案件调查过程中,调取资金等资料仍需前往交易网点逐笔查询,取证方式粗放低效,据粗略统计,相关取证环节花费时间达到案件总调查时间的三分之一,耗费大量人力、财力、精力,且存在泄密隐患。
　　同时,在取证环节,稽查工作由神秘低调变为相对公开透明,市场关注放大,调查手段越来越为市场主体所熟知,涉案当事人消极抵触、规避调查的情况日渐普遍。找人难、软对抗、不配合甚至暴力对抗与威胁时有发生。稽查人员缺乏有效的应对措施与执法保障,极大影响了执法实效,挫伤了执法人员的职业认同感,削弱了稽查执法权威。
人才流失能手短缺
　　近年来稽查执法任务持续加重,2012年至2015年,新增案件调查数以约25%的年平均增长率持续攀升,信息型操纵等新型、疑难案件呈急剧增长态势,案件调查难度持续加大。
　　与此不相匹配的是,全系统稽查执法人员数量并未能相应增长,常年高负荷运转,工作压力越来越大。
　　证监会系统各单位除稽查总队专司办案、沪深专员办以稽查办案为主要职能外,各派出机构稽查干部人数占比基本在11%至20%之间。以稽查力量相对配置最强的上海证监局为例,稽查人员占比接近25%。2015年个别稽查干部连续数周在外出差,办理专案期间更无周末,全系统稽查队伍处于满负荷甚至超负荷运转。
　　稽查执法专业性强,需要经验技能的积累,也需要不断学习市场新品种、新技术、新机制的相关知识,对稽查干部综合能力要求很高。然而,一线办案长期频繁出差,对抗性强,工作艰苦,岗位吸引力较差,导致稽查执法队伍存在人才流失频繁、人手短缺,尤其是熟手、能手短缺的情况。
制度供给严重不足
　　在证券市场,违法违规行为变化快,凸显了制度供给不足带来的矛盾。
　　一方面,滥用程序化交易、市值管理操纵市场,场外配资违法违规,新三板违规开户等新型违法违规随着市场的发展变化而涌现。对于这些新形势、新特点,传统监管视野下普遍存在认识不到位、事前监管标准缺失、旧有法律法规规定相对滞后的问题,造成合法与非法的界限不清晰,事前监管环节不适应,事后监管环节案件取证难、认定难,制度供给不足成为一段时期的“新常态”。
　　另一方面,在传统违法违规领域,除内幕交易有关法律规则历经多年执法实践日趋完善以外,操纵市场、信披违规等违法违规类型均不同程度地存在立法相对滞后、追诉标准偏高、处罚标准过低等问题。以上市公司信息披露违规而言,有的公司造假金额甚至达到千万元,现行证券法赋予证监会的最高处罚金额仅为60万元,缺乏类似责令回购、股份处置等制裁方式。过低的违法成本难以对潜在违法违规实现有效的震慑与遏制。
证监会分析违规操纵市场新趋势　传统手法与新技术新业务嫁接
　　中国证监会在此间接受《法制日报》记者采访时,分析了2015年违规操纵证券市场新趋势:传统手法与新业务嫁接,个人大户手法凶悍,利用场外配资放大收益。
　　操纵市场是2015年证监会主要打击的案件类型之一,共立案查处操纵市场案71起,占比21%,同比增长473%。从近期查处的一系列操纵案件看,以下特点较为突出:
　　一是将一种或多种传统操纵手法与新产品(股指期货、ETF等)、新业务(融券)、新技术(程序化交易等)、跨市场(股票、ETF与期货市场等)、跨国界等新事物、新情况相嫁接,导致操纵形式不断翻新,对市场公平造成较大损害,取证、认定难度前所未有。
　　二是不少个人大户操纵手法凶悍,在敏感时点进一步加剧市场波动,引发市场关注。部分被查处的“超级散户”浮沉股市多年,投资经验丰富,资金实力雄厚,如当年宁波敢死队四大操盘手之一马信琪、“私募明星”叶飞等,操纵手法异常凶悍,操纵股票涉及“暴风科技”、“信威集团”、“全通教育”等走势诡异的“妖股”,引发市场极大关注。
　　三是操纵行为人利用融券、场外配资等杠杆融资、放大违法收益的情形突出,案件罚没款金额屡创新高。以伞形结构化信托产品为例,融资杠杆效果明显,可以形成相当突出的资金优势,其被利用进行市场操纵的案例并不少见。如在涉嫌操纵“特力A”等多起案件中,当事人通过伞形结构化产品募集操纵资金,个别案件募资达数亿元。
　　四是违法行为人刻意规避调查,交易行为隐蔽复杂,查处难度大。相关案件资金流转频繁、复杂,查办实践中甚至有违法分子故意到新疆、西藏等边远地区开立银行账户,企图躲避调查。