思明法院：规范交通执法行为 提高依法行政水平
17.07.2015 19:10
本文来源: 法院
2014年以来，福建省厦门市思明区人民法院先后受理多起以厦门市交通综合行政执法支队为被告的行政处罚、行政强制案件。法院在审理中发现该部门在查处涉案非法营运行为的过程中，存在取证不规范，证据形式及内容有瑕疵，送达过程记录不完整，留置送达、转交送达、代履行等程序适用不当等问题。进而严重影响证据的证明效力以及对违法事实的认定；未能保障行政相对人的知情权、陈述申辩权等法定权利，对相对人的财产权益有较大影响。
为督促该部门提高依法行政水平，强化规范执法意识，思明区法院向厦门市交通综合行政执法支队发出司法建议。
【建议】
厦门市思明区人民法院司法建议书
厦思法建〔2014〕6号
厦门市交通综合行政执法支队：
今年以来，我院受理多件以你支队为被告的行政诉讼案件，主要类型涉及行政处罚、行政强制等。在审理过程中，我院发现你支队在执法过程中，程序及实体方面均存在一些问题，现予以指出，并提出相应建议。
（一）存在的问题
1.取证方面
你支队在现场执法时取证方式的规范性及合理性有所欠缺，部分证据形式及内容存在瑕疵，影响执法行为的合法性。
（1）突发性或临时性的现场执法时，因取证时间相对紧迫，部分案件现场笔录内容记录不够准确，甚至与客观事实出现偏差，影响对违法事实的认定。
（2）乘客证言对于非法营运的违法事实认定殊为关键。但在现场取证时，缺乏有效的证人保护措施及适当的取证方式，致使取证困难，甚至在庭审时还出现乘客证言反复的情况。
（3）使用执法录像设备取证时，拍摄角度选取不当，拍摄影像晃动严重，成像模糊，致使无法确定或识别执法相对人身份，甚至还出现部分关键性执法程序拍摄不够完整等情况，严重影响证据效力。
2.送达方面
严格遵循法定程序是依法行政的基本要求。在李某诉你支队行政强制违法一案，相关送达程序存在明显瑕疵：
（1）在送达上述案件的催告文书时，你支队以受送达人李某当场拒绝签收相关法律文书为由，径直将文书张贴于送达现场，视作送达。送达过程有一名见证人签名见证，但无该见证人身份信息随案附卷；虽同时使用拍照、摄像方式见证，但摄录不够完整、清晰，以致无法识别李某身份以及完整显示其拒收文书的过程。
（2）从民事诉讼法关于送达程序的规定来看，受送达人或其同住成年家属不在住所的情况不能适用留置送达。此外，只有受送达人系军人或者存在被采取强制性教育措施或者监禁的情形，才能适用转交送达。当上述案件受送达人李某不在住所时，你支队仍将责令改正通知书交由现场看管人员转交，或直接将代履行决定书张贴于现场视为送达。
3.履行方面
关于李某诉你支队行政强制违法一案，你支队依法作出违法行为责令改正通知书后，认为李某未及时进行整改，遂采取代履行的方式进行处理。
（1）从行政强制法的相关规定看，代履行是一种间接强制行为，一般不宜适用于强行拆除等强制性较强的案件。你支队所采取的代履行方式，是针对李某擅自占用桥下空间的违章搭建进行的强制拆除并搬离，且李某拒绝配合。
（2）根据行政强制法的规定，委托方仅能派员参加现场监督工作，不能自行组织实施行为。你支队在代履行决定书中明确系委托第三人厦门市公路局直属分局代为履行，但实际执法时却由你支队联合厦门市湖里区城市管理行政执法局组织实施，且未见受委托人到场，明显违反法律规定。
（3）根据行政强制法的规定，代履行前应送达代履行决定书，且代履行三天前需催告相对人履行，以尽可能督促相对人自行履行。但你支队在代履行决定作出后，未能依法将决定书送达，也没有就代履行事项再进行催告，程序违法。
4.适用法律方面
你支队针对其非法营运行为进行处罚时，处罚幅度的调整，明显低于《道路交通运输条例》规定的处罚幅度，行政自由裁量已明显超越合理范围，法律依据不够充分。
（二）建议
针对上述问题，我院提出如下建议：
1.完善执法过程的取证细节，确保证据效力。如正确、合理地使用视频、影像等辅助设备取证，确保证据采集的完整性和直观性；适当改进证人证言的采集方式，加强对证人信息的保护力度；规范执法笔录格式，提高制作笔录水平，确保客观、真实、有针对性地记录乘客陈述内容。
2.严格依照法律规定进行送达。如直接送达无果，应继续穷尽其他的法定送达方式，直至公告送达，且相关送达过程应当依法记录、存证。在未依法完成送达的情况下，直接采取强制行为属于程序违法。
3.加强对基层执法人员的执法能力培训和业务指导，熟练掌握道路运输行政执法方面的法律、法规；同时尽快制定行政执法行为的具体流程，提高执法行为规范性，为基层执法人员执法提供具体指导。
4.尽快将法定处罚幅度与实际执法存在脱节的情况向立法部门反映，争取能在立法层面予以明确，为日常执法获得更好的法律保障。
二○一四年十一月十一日
【效果】
厦门市交通综合行政执法支队在收到司法建议后，及时召开专题会议进行研究，并转发辖属大队和治理超限运输站组织学习，并结合支队实际，迅速做出整改：
一是规范工作流程。针对司法建议反映的问题，采购专门取证设备，出台制度改进证人证言采集形式，并做好证人信息的保密工作，完善取证与送达工作流程。
二是加强执法培训。制定培训年度方案，2015年上半年特邀思明区法院法官和有关部门的师资分几期给执法人员进行专题培训，重点学习交通综合行政执法监督检查、行政处罚、行政强制、行为规范等方面的规定，确保留置送达、转交送达、代履行等程序适用准确，过程记录完整、清晰。
三是强化监督检查。执法支队明文要求各大队、治超站每季度开展案卷专项评查，并严格执行每案在网上执法平台公布，接受群众监督；同时设立投诉行政执法不法举报信箱，鼓励群众举报，对经调查核实的问题案件及承办人进行通报、处罚。
四是准确适用法律。针对司法建议中关于法律适用的问题逐级反映，取得福建省交通综合行政执法总队的明确指示，将“非法经营道路客运”和“非法经营出租汽车客运”两类“非法客运”区别开来，对后者依照《福建省道路运输条例》的规定，并参照《福建省交通行政处罚裁量权基准制度（裁量权基准）》的规定进行处理，以确保法律适用更为准确。此外，针对司法建议中所提到的法定处罚幅度与实际执法脱节等问题，也积极向立法部门反映，以求推动相关地方立法及时调整。
经过培训和整改，厦门市交通综合行政执法支队规范了行政执法行为，提高了依法行政水平，大大减少了上述行政诉讼案件。 来源：人民法院报 责任编辑：林昕
本文来源: 法院
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