探讨·观点：防灾减灾救灾体制如何改革

　　 坚持底线思维 紧绷防范这根弦  

　　不少人对2014年除夕夜发生的上海外滩踩踏事件仍然记忆犹新。而这一事件最终被定义为一起“由对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件”。防范意识在这起事件中显得尤为重要。如果能提前对人员拥挤程度进行预评估，在监测到人流变化时及时发布预警，这一事件也许能够避免。

　　灾害防范中需要引入变更风险及变更管理的概念。以上海外滩踩踏事件为例，往年在外滩举办的灯光秀改在外滩源举办，地点发生变化，风险也随之改变。但这一风险变更没有被有效评估，还是按照以往的经验进行预防，准备工作严重缺失。

　　因此，国家减灾委专家委副主任、国务院应急管理专家组组长闪淳昌提出：“发展决不能以牺牲人命为代价，要坚持底线思维，从不惜一切代价应急处置向千方百计做好预防与应急准备转变。”他认为，目前，对突发事件科学防范的能力仍需进一步加强。在智慧城市的建设过程中，应充分考虑这些因素。

　　 中央地方联动 敞开共享这扇门  

　　近些年，我国提出中央和地方政府在救灾中各负其责，逐步形成以地方为主、中央各部门和有关方面统一对口省里的一体化救援救灾应急机制。地方政府熟悉情况，具体救灾工作由地方承担。这能减少指挥救灾的层级，提高救灾效率。

　　中国人民大学清史研究所教授夏明方通过研究中国历代防灾减灾范式转变，提出从自上而下的举国救灾体制向自下而上的区域自主风险防范机制逐步转移。他说，要善于放手，敢于不为，尽可能减少国家顶层直接干预，以臻“治大国如烹小鲜”“无为无不为”的境界。

　　这几年，中央厉行简政放权，逐步转变政府职能；同时，各部门联动机制越来越完善。例如，气象部门经常召开各部门联络员会议，就加强气象预报预警工作的针对性、可用性、时效性，广泛听取意见，确保在灾害发生时，联动机制顺利运行。

　　一些防灾减灾领域的专家也坦诚，即便如此，很多关键信息仍然不够畅通，出现很多数据“中央开会才能拿到，不开会就拿不到”的特殊现象。这成为我国防灾减灾的薄弱环节。因此，在中央、地方联动的同时，从制度上保障信息共享大门敞开，是今后加强防灾减灾救灾体制改革的重要工作之一。

　　 引入市场机制 细化救灾这笔账  

　　“救灾不能只靠政府。”国家减灾委专家委委员、南京大学政府管理学院教授童星提出，在减灾方面，举国体制虽然有利于救灾，特别是救大灾，但不利于防灾减灾；有利于发挥政府作用，但不利于发挥市场、社会及公众作用。

　　“新常态下需要赋予举国体制新内涵，不光要发挥政府作用，还要发挥市场在资源配置中的决定作用，实现藏救灾能力于市场，藏重建能力于民。”中国人民财产保险股份有限公司执行副总裁王和认为。

　　在王和看来，巨灾保险等同于花钱买机制，且是“惠而不贵的行政管理新机制”。通过保险制度建设，集纳更广泛的社会力量，可以逐步取代财政，真正做到全民防灾减灾。此时，政府财政可以运用到特别重大的灾害中去，大大提高了全社会防灾减灾救灾能力。

　　但是，自2008年汶川地震之后，专家们一直呼吁建立巨灾保险制度，7年过去，巨灾保险仍然“只闻楼梯响，不见人下来”。全民防灾减灾救灾这条路依然任重道远。在这条道路上还有很多问题需要细化，如灾害生活救助标准、物资储备体系建设等问题。