行政监管创新挤压权力寻租空间

对话动机
　　在国务院第四次廉政工作会议上,国务院总理李克强在讲话中指出,今年要全面推开“双随机、一公开”监管,检查对象、执法检查人员随机抽取产生,检查情况和查处结果及时向社会公开。推行这一做法,是重要的监管创新之举,可以减少监管部门寻租机会。
　　“双随机、一公开”监管如何能够顺利实施?如何对各地各部门产生更为刚性的约束力?围绕这些问题,《法制日报》记者与权威专家进行了对话。

对话人
中国人民大学教授、比较行政法研究所所长
杨建顺
北京航空航天大学廉洁教育与研究中心副主任　　　　　　杜治洲
《法制日报》记者　　　　　　　　陈　磊
《法制日报》实习生　　　　　　　陈佳韵

打破执法过程利益关联
履行市场监管法定职责
　　记者:李克强在国务院第四次廉政工作会议上指出,采取随机的办法,不仅可以减少管理成本,而且威慑力更强。因为被检查对象采取摇号的办法随机确定,谁也不知道什么时候会检查到自己头上,所以要时刻保持戒心。监管执法人员也是随机产生,可以减少很多外部干预。
　　杜治洲:在实践中,行政执法过程中存在两方面的问题,一方面是体制问题多重执法、相互扯皮,甚至同样一个事件可能有若干部门都有执法权,容易造成执法的缺位、越位或者错位；另一方面是廉洁问题,在行政执法过程中,执法人员和执法对象之间的利益关联,可能导致利益输送。
　　过去,在执法过程中,被检查对象知道哪个部门的哪个具体执法人员来检查,就会通过贿赂等方式,给执法人员一些好处,希望执法人员在检查过程中“放水”,甚至不检查,使执法流于形式。现在实行随机抽查,被检查对象就没有办法通过不法手段影响执法,因为不知道什么时候行政执法人员会来检查,也不知道什么人会来检查。
　　记者:这样的话,推开“双随机、一公开”监管,就能够解决行政执法中的多头执法、多层执法、互相扯皮等监管“顽疾”?
　　杨建顺:在行政法上,行政检查有正式的检查和非正式的检查,有定期的检查和临时的检查。
　　“双随机”实际上是一种临时检查,是在定期检查的基础上,随机确定执行行政检查的人员、随机确定行政检查的对象,属于定期检查的补充。根据2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》和2008年开始实施的政府信息公开条例,政府部门行为过程的公开、依据的公开、结果的公开成为法定要求,“一公开”成为行政检查的必然要求。
　　推行“双随机、一公开”监管,在一定程度上突破了固化的行政检查模式,强调了一种灵活的、动态的行政执法方式,属于行政机关积极地履行市场监管的法定职责,确实可以减少监管寻租。

行政执法须法律法规授权
施行一段后可上升为法规
　　记者:我们注意到,早在2015年7月22日,国务院常务会议已经决定,“双随机”抽查监管方式将不再局限于一个部门、一个地方,而是全面推广,并把“双随机”抽查监管作为加强事中事后监管的一项重大改革。
　　2015年7月29日,国务院办公厅专门发出通知,要求各地各部门制定随机抽查事项清单,建立“双随机”抽查机制,以创新政府管理方式,规范市场执法行为,切实解决当前一些领域存在的检查任性和执法扰民、执法不公、执法不严等问题,营造公平竞争的发展环境。
　　杨建顺:市场监管执法,是政府部门的一项重要职能,它体现的是行政权力和市场之间的规制法关系。党中央、国务院历来高度重视市场监管执法体制改革,曾在中央文件中指出:“理顺市场监管体制,整合执法监管力量,解决多头执法、重复执法问题。”　
　　为深化行政体制改革,加快转变政府职能,国务院一直在推进简政放权、放管结合工作,包括创新政府管理方式,规范市场执法行为,各地和各部门也在试点中探索“双随机”的抽检方式。在各地各部门试点的基础上,国务院全面推行“双随机、一公开”监管,正是对实践中执法经验的总结。
　　记者:从国务院常务会议决定全面推广这一“制度创新”,到国务院第四次廉政工作会议再次强调今年要全面推开,为保障此项“制度创新”顺利推进,是否需要在现有制度约束的基础上,制定更具有刚性约束力的行政法规?
　　杨建顺:《全面推进依法行政实施纲要》已经明确了合法行政的原则,行政机关的行政管理要依据法律法规和规章,没有法律法规和规章依据的,不得作出影响相对人权利或者增加相对人义务的行政决定。
　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,强调法定职责必须为,法无授权不可为。行政执法必须有法律法规授权,没有法律法规授权,不得作出减损相对人权利、增加相对人义务的决定。
　　因此,国务院通过会议作出决策之后,有一个逐渐向法转换的过程,即依据法定程序制定行政法规,或者由相关部门制定部门规章,成为行政执法的依据。对于行政执法部门来说,也需要强调职权法定,包括有没有实体权力,能够运用什么样的方法、途径、手段行使权力,都要求符合法律法规的规定,以防止行政机关滥用权力。
　　“双随机”监管必须具有缜密的程序架构,“随机不等于随意”,在震慑市场不法行为时,也应该确保行政执法不缺位、不越位、不错位,不能对市场造成不必要的干扰,因此,行政检查需要以正常的监督检查为支撑,以随机性的监督检查为补充,两者紧密结合,有机运作,使得这种制度发挥应有的作用。
　　杜治洲:制度的实施需要有一个过程,实行一段时间之后,可以对这项制度进行完善,然后可以上升到法律法规的层面。