行政法治建设的四川实践与思考

改革开放以来，中国社会经历了由计划经济向市场经济，由人治社会向法治社会的艰难转型。随着中国民主法制进程的恢复与重建，作为一个独立法律部门的行政法扮演着越来越重要的角色，并逐渐成为了诸多法律部门中发展最引人注目的一支。社会转型为行政法学研究和行政法治建设提供了深厚的基础。 　　改革开放推动传统行政脱胎换骨 　　我国法治建设的大背景是改革开放，其实质是以实现社会主义制度的自我完善为目标的制度变革。四川的行政法治建设与中国行政法治化进程同步发生、发展、深化，同时又有自身的经验和特色。 　　以党的十一届三中全会为标志，法律的地位和权威得以重新确立，行政法制迅速走上了复兴重建之路。八二宪法确立的以人民主权、法律至上为核心的现代行政法治原则，为行政法制建设注入了强大的活力。这一时期，四川从实际出发，较早出台了一批具有地方特色的法规规章，顺应了时代的发展和需要。 　　1989年颁布的《行政诉讼法》，第一次提出了行政机关必须依法办事，行政行为必须有事实依据、有法律根据、符合法定程序，这是中国行政法治发展史上划时代的里程碑。随着《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等一系列规范政府共同行政行为的法律陆续出台，依法行政作为落实依法治国基本方略的重要环节受到高度重视。这一时期，四川在继续加强经济立法的同时，注重从制度上对政府立法、行政执法等方面的行为进行规范。 　　2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》有力促进了行政法治建设全面整体推进。按照《纲要》要求，四川省坚持按照依法行政五年规划和年度计划，大力推进依法行政，率先在全国推行并联审批，建立健全了科学民主决策机制，严格规范性文件制定工作，有序推进政府信息公开；稳步推进相对集中行政处罚权工作，全面推行行政执法责任制。2008年汶川特大地震灾害发生后，四川省及时制定了《北川羌族自治县县城地震灾害现场及同类灾害现场清理保护规定》、《汶川地震灾害区城镇受损房屋建筑安全鉴定及修复加固拆除实施意见》等政府规章，把抗震救灾、恢复重建各项工作纳入法治轨道。 　　生动实践迎来行政法治崭新局面 　　以重塑观念为先导，把严格依法行政作为政府工作的基本准则。践行“法治在我心中”的庄严承诺，大力推进依法治省方略实施。2013年，省政府印发了《四川省人民政府严格依法行政的规定》，对省政府自身依法行政作了十个方面的规定；修订了《四川省人民政府工作规则》，专章对依法行政作出规定；建立了省政府常务会议会前学法制度，目前已开展了72次学法活动。 　　以引领示范为抓手，不断探索法治政府建设新模式。2009年，我们开展了创建法治政府示范活动，2010年开展了深化部门行政执法责任制示范活动。2011年以来，又开展了依法行政示范县乡评选活动。开展这些活动的目的，在于发现和推广具有普适价值和地方特色的法治政府建设模式，发挥正面的引领效果。 　　以行政审批制度改革为突破口，持续推进简政放权。省政府确定了“审批事项全国最少、程序最简、办理最快、费用最低、服务最优”的行政审批制度改革目标。2013年以来开展了多次清理，目前省本级保留行政许可项目281项。2014年清理公布了市县行政许可项目通用目录，取消调整了186项行政审批前置条件，全面取消了非行政许可审批事项。 　　以制度建设为重点，大力规范行政决策和执法行为。省政府制定发布了《四川省重大行政决策程序规定》、《四川省行政决策合法性审查规定》，规定了重大行政决策的范围，明确了落实重大决策五个法定程序的具体要求，重塑了政府行使决策权力的程序规则。制定发布了《四川省规范行政执法裁量权规定》，建立了行政执法裁量基准制度，从源头控制、量化标准、建立规则、案例指导等方面对行政执法裁量权进行了规范。 　　以政务服务中心为平台，不断提升服务群众质量。2001年，四川省在全国率先建立了省级政务服务中心。目前，已形成了省、市、县、乡、村五级政务服务体系。近年来，通过推进“两集中、两到位”，推广“一窗式”全程代办，开展省市县三级联合并联审批，服务效率和质量大幅提升，按时办结率和群众满意率均接近100%。 　　以查找解决问题为切入点，增强依法行政的针对性和实效性。2014年以来，我们连续两年开展依法行政突出问题承诺整改活动，将群众反映的和自查发现的依法行政突出问题主动向社会公告，并承诺限期整改，接受社会监督，取得了明显成效。去年10月，省政府又印发了土地出让、工程项目招投标、政府采购、财政资金使用等10个政府权力最容易失控、最容易发生腐败、社会最关注的重点领域深化建章立制的制度规定。 　　开拓创新探索行政法治有效路径 　　省政府制定发布“市县政府依法行政评估指标”。推进依法行政，市县政府是重点，也是难点。如何让法治政府建设活动有目标、有成效、可预期、可评价地开展。在学习借鉴、分析思考的基础上，我们认为，依法行政评估指标应当立足四川实际，特别是要处理好“全面”推进与“重点”突破的辩证关系。用少量主要指标“评估”依法行政的总体情况具有现实意义。2009年8月，《四川省市县政府依法行政评估指标》正式出台，指标架构体现为“五规范一保障”，具体指标共30条。《评估指标》的创新性，主要体现在四个方面：一是指向明确，导向鲜明；二是重点突出，始终扭住依法行政的重点领域和关键环节；三是可以考核，保证《评估指标》“弹不虚发”、条条管用；四是方式科学。评估实行上级政府评价和社会评价相结合，其中，上级政府评价权重自上而下逐级递减，社会评价权重自上而下逐级递增。该《评估指标》荣获首届中国法治政府奖。2011年和2013年，我们又对《评估指标》进行了两次修订，目前的指标数量只有12条。 　　在成都市武侯区探索试点“一颗印章管审批”。2006年以来，成都市武侯区推进以政务中心“一站式”办公为重点的行政审批改革。2008年，武侯区将办件量小或办件季节性强的10个部门的行政审批权委托给政务中心。2009年，武侯区将区发改局等22个部门的79项主要行政审批职能集中起来，成立了全国第一个行政审批局。该局集中了54%的区级行政审批事项，其中，行政许可事项占了90%。审批职能划转给行政审批局后，相关职能部门的主要精力则投向了监督、管理和服务，“重审批轻监管”、“以批代管”等问题迎刃而解。这项改革先后荣获2009年度“中国骄子·天府榜样”传媒大奖、第三届“全国行政服务创新论坛(经验)”一等奖等。 　　在彭州市探索试点“一支队伍管执法”。2014年10月以来，彭州市启动了综合行政执法“一队一办”改革，从市级部门抽调59名行政执法人员，组建综合行政执法大队，集中行使除公安机关以外的33个行政执法部门的行政处罚权。同时，成立综合行政执法管理办公室，统一受理举报线索，统一规范执法流程，规范自由裁量权。“一队一办”与市政府法制办一起共同入驻综合行政执法中心，形成行政执法权的实施、管理、监督“三位一体”的格局。改革的成效可以概括为“五多五少”：一是快速反应多，推诿扯皮少。二是办案数量多，办案人员少。在只抽调10%执法人员专门从事行政处罚工作的情况下，所办案件数量与前两年同期持平。三是管理相对人心服口服多，暗中骂娘少，行政执法公信力提升。四是案件查办多，腐败机会少，权力受到更多制约和监督。五是依法行政多，复议诉讼少。 　　此外，我们还针对实际工作中的难点、重点，从方式和机制上推进改革和完善：一是为了抓住法治政府建设中的“关键少数”，省政府建立了依法行政责任制，省市县三级政府领导都与本级部门和下级政府负责人签订了《依法行政责任书》。二是为了借助外部力量推动依法行政，省政府聘请了30名专家学者和律师组建了法律顾问团，目前全省已基本实现“两个全覆盖”，即省市县乡四级政府全部建立法律顾问制度，法律顾问服务逐步覆盖到政府工作的各个方面。三是为了提高行政复议的公信力，打破过去由行政机关完全主导行政复议的格局，省政府建立了行政复议委员会，聘请了33名法学专家和律师担任行政复议委员会非常任委员，参与案件审理，并以投票表决方式提出案件处理意见。等等。 　　展望未来建设行政法治任重道远 　　经过近年来的不懈努力，我省行政法治建设已经迈开了坚实的步伐，但要实现2020年基本建成法治政府的目标，还有很艰难的路程要走。随着中国行政法治建设的不断推进，改革走向深水区，长久以来形成的既有行政观念和制度都面临根本性变革。特别是在党的十八届四中全会召开后，行政法治建设又增添了许多新的内容。在迈向行政法治的道路上，我们必须解决好一系列重大理论与实践问题，尤其是一些关键性、全局性的问题： 　　一是领导干部必须真诚地信仰法治。一些地方在法治建设过程中，重形式主义，用搞运动的方式搞法治建设；有的固守现有体制机制，穿旧鞋走新路；有的习惯于用红头文件来推动法律实施，“工具主义”色彩浓厚。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。法治建设的首要问题是领导干部思想观念的根本性转变。领导干部要真诚地信仰法治，必须在思想观念上实现质的飞跃，体制机制上形成刚性保障；只有主观能动，加之强力倒逼，才能实现蹄疾而步稳的法治政府建设态势。 　　二是行政管理体制需要从根本上理顺。我国行政管理体制改革自启动以来，已取得不少重要的成果，但有些改革措施仍存在横向不同步、纵向不衔接的情况，一些体制性问题没有得到系统地解决，比如政府职能转变还不到位、政府的权力和责任边界不清晰、事权划分不够合理、上下级政府间的权力和责任不对等、政府机构设置还不够科学、权力的制衡与约束不够有力等。推进行政法治建设，必须从根本上消除体制性障碍：一是尊重市场经济的客观规律，厘清政府的角色定位，继续推进简政放权。二是完善行政组织法律制度，从法律上明确行政组织的建制原则和程序，界定不同级政府间的责权利关系，推进政府机构、职能、权限、责任法定化。三是至上而下逐级编制和公布政府权力清单和责任清单，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。四是推行大部门制改革，进一步完善政府权力结构，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。五是推进行政执法体制改革，整合行政执法力量，在市县普遍推行综合执法。通过理顺行政管理体制，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，实现政府机构及人员编制向科学化、规范化、法治化转变，实现行政运行机制和政府管理模式向规范有序、公开透明、便民高效转变，使行政体制真正适应市场经济和民主法治的发展。 　　三是统一的行政程序法应当尽快建立。行政程序既是行政机关合法、公正、高效行使职权的重要遵循，也是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要保障。我国向来有重实体轻程序的传统，行政程序立法尚不能适应行政法治建设的需求。《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等已实现了相关行政程序的统一化和法典化。但其他类型的行政活动（如行政检查、行政决策、行政奖励等）还处于分散、不统一、不一致、不协调的状态。尽快从国家层面制定行政程序法，有利于实现法制统一，规范行政行为，减少立法漏洞和法律冲突，降低立法成本；有利于保护行政相对人的合法权益；有利于在行政机关形成“正当程序”的基本法治理念，强化行政机关对程序合法性的重视，从而有效地推动行政法治建设。 　　四是与行政法治相关的法治建设要协调推进。中央强调，要“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，表明法治是一项系统工程，必须协调推进。这要求我们一是要理顺党委与人大的关系，发挥人民代表大会制度在法治建设中的重要作用；二是要理顺党委与政府的关系，党委要把支持政府依法行政作为领导和支持政府工作的主要方式；三是要理顺人大与政府的关系，发挥好人大立法、监督的法定职能；四是要正确处理政府与社会的关系，促进社会自治功能的发育与完善，推动政府向法治型、创新型、廉洁型和服务型政府转变；五是要正确处理司法机关与政府依法行政的关系，自觉维护司法权威和社会公平正义。 　　五是行政法治研究还需要进一步深入。改革开放三十多年来，行政法治的实践探索和理论研究虽然都有不同程度的发展，但理论与实践的结合还不够紧密，行政法治研究与行政法治实践存在脱节的现象：一是有的实践探索长期缺乏理论指导，造成事倍功半甚至是盲动，在推行权力清单制度的过程中，各地的做法五花八门，既缺少权威的说法，理论研究也比较滞后；二是理论研究者和实际工作者关注的重点有较大差异，理论研究和工作实践缺乏实质有效的融合；三是由于行政法的理论研究成果未能及时转化为国家立法等制度层面的成果，从而使行政法治理论研究对法治政府建设实践的推动作用没有得到很好地发挥等。这些问题的存在为行政法治研究提出了新的要求。 　　建设法治政府是一场广泛而深刻的革命。30多年来，我们不断困惑，也不断解悟。与先贤的智慧相遇，与智者的思想碰撞，往往会让我们有拨云见日、洞穿夜障的顿悟。在法治中国建设的大浪潮中，我们将立足解决实际问题，寻找新规律，不断推动行政法治建设迈向新跨越。