行政决策，如何避免“拍脑袋”（鉴政·关注法治政府建设②）

10月16日，陕西省政府法制办公布《陕西省加强法治政府建设规划（2016—2020）》，公开向社会征求意见。征求意见稿规定，建立重大行政决策责任追究制度，对违反重大行政决策规定，导致决策严重失误的，要严格追究负有责任的领导人员和其他直接责任人员的责任，且终身追究。 　　作为政府各项工作的基础，行政决策的正确与否，关乎政府工作的中心大局，关乎地方经济社会的健康发展，关乎人民群众的切身利益。但是，一段时间以来，行政决策存在这样或那样的问题，先拍脑袋决策，再拍胸脯保证，最后拍屁股走人，这样的“三拍”决策真的“很任性”。由于不管效果、不计成本，拍脑袋决策容易出现重大失误，给国家和人民带来难以弥补的损失。 　　如今，陕西省拟出台规定，决策失误或终身追责，无疑将会成为悬在头上的一柄达摩克利斯剑，时刻警醒当地各级领导干部在使用决策权时必须慎之又慎。实际上，近年来，特别是党的十八大以来，包括陕西省在内，全国各地按照中央部署，结合地方实际，纷纷出台制度规定，努力避免决策失误，不断推进决策科学化，越来越多的领导干部认识到，做决策不能再随意“拍脑袋”。 　　错误决策，财政买单百姓遭殃 　　民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，也是我们党的政治优势和光荣传统。基于此，一个部门乃至一个地方，在一些问题的重大决策上，大多是以领导班子集体研究的方式开展，确保最大程度地体现广大人民群众的意愿。但是，由于机制不健全、监督不到位，民主决策容易被个别领导的意愿左右，或脱离客观实际，追求短期政绩，或背离群众意愿，以公权谋求私利。 　　去年6月，一则新闻在网上炸开了锅。我国西南边陲某县有一个旅游文化景观长廊项目，  2011年2月完工，总投资额为2.7亿元，孰料在3年之后的2014年5月23日，该项目开始动工拆迁，拆迁补偿费用保守估计3亿元。 　　这种“建了又拆”的行为被网友揶揄，“接近6个亿的GDP又被创造出来了”。玩笑背后是更为触目惊心的现实：抛开当初的项目建设所需经费，仅3亿元拆迁费中，该县就需要承担2亿元，比当地前一年的地方财政总收入还要多2000万元。 　　一个经济基础薄弱的边陲小县，怎能经得起这番折腾？该县规划部门坦承，县里对城市规划不够前瞻。如果再看到项目建设之初，尽管反对者众多，当地主要领导仍然“力排众议、排难而上”，也就更容易理解项目的短命了。 　　这只是一个典型案例，却再现了地方政府决策失误的一般情形：个别领导干部在决策时或者说得天花乱坠，建设时怎样宏伟怎样建、怎样浩大怎样建，或者采取强硬态度，“没有条件创造条件也要上”。但是因为决策本身“先天不足”，那些耗资巨大的工程项目就成了摆设，大量“面子工程”“政绩工程”被推倒、搁置，造成巨大的财力、物力浪费。 　　本质上，决策失误是对群众利益的损害。为了政绩和仕途，一些领导干部“拍脑袋”决策，毫不顾及国家和人民群众的利益，毫不顾及基层群众的感受。南京市原市长季建业涉嫌严重违纪违法落马后，由其主导的、投资180亿元的全城雨污分流工程成为众矢之的。一个耗资如此巨大的项目，既没开过市民听证会，也不听专家学者意见，“一言堂”说上马就上马，此事至今为当地群众所诟病。 　　依程序办，决策科学的重要保障 　　决策得当，利国利民；决策失当，害国害民。党中央高度重视并大力推进决策科学化、民主化、法治化，党的十八届四中全会决定明确提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。 　　字里行间，反映出依程序办事是决策科学化的关键，这越来越成为各级领导干部的广泛共识。今年3月，宁夏为重大行政决策绘制“流程图”，明确规定重大行政决策事项在提交决策机关讨论前，由决策机关法制机构进行合法性审查，决策权限、内容和程序的合法性缺一不可；今年5月，上海市政府要求普遍建立法律顾问制度，并赋予法律顾问参与重大行政决策研究、论证和审核的权力；今年8月，湖北省武汉市法制办公布《重大行政决策事项清单和年度目录管理试行办法（征求意见稿）》，这意味着今后政府重大行政决策事项不再是一本“糊涂账”，开门决策逐渐成为“新常态”…… 　　如今，在浙江东阳，凡是超过3000万元的政府投资重大项目，必须首先经过人大批准。“在对2015年的34个政府重大投资项目进行审查时，我们对其中3个倾向于改善形象性的项目提出不适宜开工建设的意见，市政府也接纳了建议意见，未将这3个项目提交常委会审议。”浙江省东阳市人大常委会主任施侍伟说，这在以往是罕见的。 　　“以往，市政府将政府投资重大项目计划提交市委常委会讨论研究后，再提交市人大常委会审议。如今，我们要求，市政府在提交市委常委会之前，须经市人大常委会审议。”施侍伟认为，这既是人大监督从程序监督到实质监督的转变，也是从决策程序合理化的角度，进一步确保党委政府决策科学性的举措。 　　阳光是最好的防腐剂，也是拍脑袋决策的一剂预防针，拿四川省雅安市严桥镇团结村李屋组村民的话说就是，“公开比选，即便输了，也心服口服。” 　　前段时间，团结村向中国扶贫基金会争取到了溪桥建设项目，项目招投标的事宜接踵而至。以往，项目承包人基本就是村干部直接指定，如今村“两委”负责人严格按照新制定的村级重大事务决策流程，在村级活动室召开了公开比选会，3位竞标人在众目睽睽之下公开竞争。最终，溪桥建设项目由该村村民吴登勇以最低价12.6万元中标。其余两名竞标人虽然未中标，但对村“两委”的做法很肯定，围观村民纷纷对村干部竖起了大拇指。 　　终身追责，防止“一言堂”“太平官” 　　如今，“重大决策程序规定”日益成为热词，社会公众又开始新的思考：这些规定是否能得到实施，实施后是否能遏制拍脑袋决策？ 　　党的十八届四中全会决定在对政府决策的法定程序、审查机制作出说明之后，明确要求“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。有专家表示，如果能落实到位，将从根本上促使领导干部依法行政、审慎决策。 　　“关键就是‘终身’两个字。”清华大学教授余凌云认为，以往，决策者之所以敢“拍脑袋”，原因就在于只要“拍屁股”走人，一切错误就貌似“事不关己”了。如今，如果滥用决策权或失职渎职导致重大决策失误，不管经过了多少年，不管身处何地，不管担任什么职务，决策者都要对错误决策付出代价。 　　余凌云还表示，终身追责制度，有利于改变政府以往的“走程序”“走过场”的决策弊病，倒逼各级领导干部在重大行政决策的过程中认真履行法定程序，公众、专家学者也能实实在在地参与进来，真正做到决策以人民利益为重。 　　当然，终身追责制度，绝对不是鼓励各级领导干部做“太平官”，而是倒逼其依法履职、科学决策。法律的生命力在于实施，在于各级领导干部真正学会运用法治思维和法治方式办事。专家表示，应尽快将党的文件要求转化成法律和制度，进一步细化规范决策过程的各个法定环节，进一步强化合法性审查机制的全面落地，进一步促进问责制度的常态化，充分运用法治手段促进决策的民主化、科学化。