加快转变职能简政放权深入推进法治政府建设

　  党的“十八大”报告确定了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新的法治建设的十六字方针，这是法治中国建设的衡量标准，对全面加快推进依法治国具有极为重要的指导意义。与党在十一届三中全会上提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠”的社会主义法制建设十六字方针相对照，前后两个“十六字方针”各有侧重，后者注重的是“法制体系建设”，前者更注重“法治体系建设”。一字之差，体现出对依法治国认识的不断深化。按照传统经典理论，所谓法治，其核心是指制定良好的法律并得到社会普遍的遵守这种状态。其中，制定良好的法律，是静态的法律；法律得到普遍的遵守，是法律的实施状态，是动态的法律。因此，以这种良法求得国家、社会的善治，就是法治。 　　建设法治政府是依法治国的基础和核心，法治政府要求政府运用法治思维和法治方式、在法治的轨道上行使权力与履行职责，打造职能有限、行政有为、运转协调、廉洁高效的政府。法治政府的实质是政府的职能、权力、程序和责任要法定化，“法定职责必须为，法无明文规定不可为”决定政府要受制于法律，权自法出，依法行政，实现从无限权力政府向有限权力政府转变，防止政府无处不在、无事不管、无所不能，促使政府有所为、有所不为。可见，政府转变职能、简政放权是建设法治政府的内在要求。同时为适应全面深化改革需要，立法需要以转变政府职能、简政放权为指引，制定和修改不适应改革需求的法律，为改革铺路，因此政府转变职能、简政放权也是建设法治政府的关键所在，我们要把转变政府职能当成建设法治政府的路径，并把政府职能转变的成果体现在法治政府建设上。 　　一、政府转变职能、简政放权的核心是要处理好政府与市场、与社会的关系 　　以良法求善治的核心，最根本的也是要处理好政府、市场、社会三者之间的关系，使政府主体、市场主体和社会主体三类主体各自的基本行为都由国家法律来规范，三者相互之间的基本关系都由国家法律来调节，使三者都能既充满活力又规范有序，彼此形成良性互动，从而保障国家经济社会的健康协调发展和长治久安。 　　党的十八届四中全会《决定》把深入推进依法行政，加快建设法治政府作为全面推进依法治国的重大任务，并明确提出：各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。这就将职能科学作为建设法治政府的首要标准。政府职能科学，就是要协调处理好政府与市场、社会的关系，政府要尽可能地发挥市场主体的自主自决机制和社会主体的自律自治功能，只有当市场失灵或社会失范，损害到公共利益、公共安全、公共秩序的底线时，政府才应及时插手干预，以帮助市场或社会回复正常的运行状态。 　　要处理好政府、市场、社会三者关系，首先要认清这三者终极价值追求的异同。政府最根本的追求是国家和社会的基本秩序——序，市场最根本的追求是创造财富——利，社会最根本的追求是人文关怀——义。三者最大的共同点则都是以人为本，政府追求的应当是有利于人的生存发展的秩序，市场追求的也应当是有利于人的生存发展的财富，社会追求的也应当是有利于人的生存发展的道义。如果不能更好地满足人的生存发展需要，政府、市场、社会就都没有意义。政府依法行政、市场依法经营、社会依法自治，三者各自行为规范好了，政企、政社、社企之间彼此关系协调好了，并用法律的形式加以固定下来，这才是基于良法形成的善治，才是法治追求的目标。 　　在政府、市场、社会三者中，我国目前的现状是，政府最强势，市场较强势，社会最弱势。“政府最强势”，主要是由于长期计划经济、全能包办型政府的旧体制遗存和政府主导的改革开放新体制实践，政府通过审批、收费、处罚等强制手段对市场的干预相对较多，政府对社会总体还是处在全面管制的状态。“市场较强势”，主要得益于改革开放三十多年实践，抓住国际产业转移机遇，国家发挥后发优势，发展民营经济、引进外企外资、加入世贸组织，但土地矿产、公共服务价格、金融证券等核心生产要素仍由政府控制。“社会最弱势”，主要受制于政府包办社会功能和现有社会组织的行政化积习，民间力量、社会力量缺乏发育成长的动力和空间。而要处理好三者关系，关键还在于政府，在于政府要转变职能、简政放权，切实解决政府越位、缺位和错位问题，减少对市场的干预和对社会的管制，让市场主体和社会主体的活力、潜力得到充分释放，把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，实现政府、市场、社会三驾马车共同发力，推动国家经济社会协调发展。 　　二、政府转变职能、简政放权是转变经济社会发展方式的必然要求 　　建设法治政府，就是要求政府行使权力于法有据、行使有规，明确政府“什么该做，什么不该做”，要求其职能与经济社会发展的需要相适应。政府主导的改革开放新体制实施三十多年，中国经济总量世界排名由第15位上升为第2位，人均GDP由160美元提高到7500美元，成就举世瞩目、令人惊叹。必须看到，中国在取得巨大成就的同时，中国经济结构总体仍处在世界产业链的低端，中国的发展主要还是靠高投入、高消耗、高排放、以量取胜，主要靠拼廉价劳动力、廉价土地，拼得资源枯竭、拼得环境恶化，是以巨大的牺牲、付出取得的巨大惨胜。特别是从2008年以来，经济增速逐年下滑，中国的发展道路已经面临巨大挑战。而中国社会也面临着贫富差距扩大，2014年社会基尼系数已由1980年的0.2上升至0.469，食品安全和安全生产形势严峻，社会矛盾日益尖锐，腐败问题日渐突出，社会道德诚信缺失等社会失范现象普遍存在。整个国家经济社会发展付出极大的成本和代价，唯GDP政绩、竭泽而渔、自断后路的发展业已步履维艰、难以为继。 　　当前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，必须将政府自身的改革放到推进治理体系和治理能力现代化总体布局中来谋划，这就需要政府自身也应积极转型升级。十八大以来，中央确立了全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的总体战略布局。在“四个全面”中，全面深化改革又是最关键的举措，改革不到位，全面依法治国、全面从严治党，乃至全面小康都会落空。而全面深化改革，关键又在于政府的转变职能、简政放权，只有政府转变职能、简政放权到位了，全面依法治国、全面从严治党、乃至全面小康才有良好前提和基础。所以说，政府转变职能、简政放权是四个全面的核心、关键，当然也就是法治建设的核心、关键。 　　三、政府转变职能、简政放权是优化国家权力配置的有力保障 　　法治政府要求的政府角色必然是有限政府, 如果政府是一种全能政府，政府就会扼杀社会发展的活力和空间,同时也丧失至关重要的外部制约性力量，从而导向人治、专制，而不是我们所追求的法治。因此除依法界定政府职能外，还必须合理规范行政职权。当前政府转变职能、简政放权的重点至少有四个方向：一是立法权、重大公共事项决策权等宏观事务管理权要逐步交还给人大权力机关直接行使；二是市场经济微观事务管理权要逐步交还给市场主体自主自决；三是基层社会微观事务管理权要逐步交还给社会主体自律自治；四是经济社会生活中的涉法争议处置权要逐步强化通过司法途径来解决。政府最后应该保留的基本职能和权限，主要就是创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义，也就是维持市场秩序和社会秩序，特别是基层政府，基本的职能就是行政执法和执行人大权力机关的决议决定、执行检察法院司法机关裁决的职能。由此也可见，只有人大机关、司法机关、市场主体、社会主体能够承接得住政府转移出来的职能，政府转变职能、简政放权才能最后转到位、放到位。 　　四、政府转变职能、简政放权是推进社会治理体系建设的可靠路径 　　“法律乃是国家与社会相分离的产物”，惟有通过法治，政府的权力才会受到清晰明确的界限，公民自由组织和活动的空间才有可能得到足够的尊重和保障。同时，社会自治和民主参与活动，又进一步增强政府行为的合法性和认受性。促进社会建设的发展和进步是加快建设法治政府的核心动力和重要环节。特别是在我们这样一个社会主义国家，如果政府向市场放权还权充分，而向社会放权还权不够充分，如果市场的力量足够强大而社会的力量不够强大，政府、市场、社会三者关系仍会失衡，最终还会使国家的社会主义性质受到质疑，国家经济社会的稳定也会出现新问题。 　　在全面深化改革，政府转变职能、简政放权的时候，要加快社会建设，加快社会力量建设，加快社会主体自律自治能力建设，关键又是要加快社会组织从业人员队伍，也就是社会工作者队伍的建设，其中最基本的是，要建立与党政机关工作人员、企业工作人员同等的职业保障、社会保障机制。可以借鉴的历史经验主要有：1、像当年全民、集体企业改制为民营企业，公务员下海经商办企业，学习实践市场经济一样，也可出台法律政策，鼓励、扶持创建各类社会组织，甚至可以考虑鼓励、支持一部分党政机关、企事业工作人员转岗到社会组织工作。2、像当年引进外资外企一样，出台法律政策引进境外社会组织，独立或合作创立新型社会组织，吸纳当地人员从事社会工作，学习境外社会组织运行理念和服务方式。3、像当年将政府产业管理部门分流转制为行业协会一样，将一些没有行政执法职能的党政机关、从事社会管理的公益类事业单位成建制改制为社会组织。唯有如此，才能吸引带动部分企业经营管理人员、专业中介机构管理人员转岗到社会组织发挥新的作用，社会组织才能真正发展壮大起来，承接政府转移职能的能力才能提高，社会自治能力才会增强，同时社会组织为市场服务、为社会服务的能力才会提高，才会得到市场、得到社会的认同、认可。唯有如此，现有党政机关才能从大量事务性、辅助性、技术性工作中解脱出来，才可能腾出大量人员编制，充实基层政府，充实行政执法机关，加强基层政府的现场监管、加强行政执法机关的事中事后动态监管，解决政府简政放权后，基层政府和行政执法部门普遍存在的人手不足问题。 　　五、政府转变职能、简政放权也是加强党的领导的必然要求 　　政府转变职能、简政放权应坚持、加强党的领导，随政府向市场、社会放权还权，党的领导方式也应进一步改进和完善。过去党的领导主要是通过领导政府、通过行政的力量来实现的，虽然有效，但也给党带来重要影响，就是党的组织和领导方式全面行政化。行政化的最大弊端是首长负责制，下级服从上级，眼睛向上，对上负责，下级多数服从上级少数、服从个人，行政首长个人负责，党组织一把手书记负责。现在全党在着力整顿的官僚主义、脱离群众等四风问题、不严不实问题，甚至腐败问题，根子上都与此有关。党直接领导政府的党政主导体制，也是导致人大权力机关、司法机关与政府关系扭曲的症结所在。其实，行政化的体制只适用于行政机关，而不是决策机关、司法机关。行政机关执行追求效率，要求投入最小、见效最快，才能实现行政管理目的；决策追求科学民主、因此需要深入实际调查研究，充分听取各方意见，平衡各方利益，立法、公共决策皆是如此；而司法机关则追求的程序正义，公平公正。因此三者权力追求的价值目标不同决定不能简单适用一种领导方式。 　　随着政府转变职能、简政放权，党的领导也应从主要领导政府，转向主要领导市场、领导社会。要实现这一转变，党组织就要摆脱单一的行政化领导方式。与政府行政主体的首长负责、层级管理不同，市场主体讲究的是平等自愿、等价有偿，公平竞争、守法诚信，意思自治、自主自决，而社会主体讲究的是富强民主、文明和谐，自由平等、公正法治，爱国敬业、诚信友善。市场主体主要是企业，现代企业是以市场经济为基础，以企业法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业，主要对投资人负责。社会主体，除了公民个人外，主要是社会组织，社会组织内部遵循民主选举、民主决策、民主管理、民主监督原则，追求自我教育、自我管理、自我服务、自我监督，主要对其成员负责。企业和社会组织的这些特点，与政府行政化的运行方式有天壤之别。 　　党要实现对市场、对社会的领导，就必须转变领导观念和领导方式，不能再沿用传统的行政命令、直接干预、包办代替等行政化的方式来实现领导。对市场，主要是通过制定法律来规范企业的市场行为，通过制定政策来引导企业，通过政企协商来平衡企业诉求，通过行政执法来监督企业的市场行为，通过建立社会信用体制机制来引导企业诚信经营，通过企业内部党建来促进企业依法经营，维护企业职工合法公益，通过公共媒体促进企业诚信经营、落实企业社会责任，最后是通过公正司法来解决市场主体、社会主体之间以及他们与政府之间的纠纷。对社会也一样，主要是通过制定法律来规范社会组织的行为，通过制定政策来引导社会组织，通过政社协商来平衡社会组织的诉求，通过行政执法来监督社会组织的行为，通过社会组织内部党建工作来促进社会组织依法运营、诚信运行，维护社会组织从业人员合法权益，通过公共媒体促进社会组织诚信守法、落实社会责任，最后通过公正司法来解决市场主体、社会主体之间以及他们与政府之间的纠纷。 　　为此，党组织应当动员、支持广大党员通过发挥党的先进性，发挥先锋模范作用，扎根基层、扎根企业、扎根社会，把社会各阶层、各群体的利益代表好、表达好、协调好、维护好，努力成为各行业、各地区、各界层社会所公认的领军人物，成为企业领袖、行业领袖、社区领袖、社团领袖，并通过人民代表大会制度进入权力机关发挥积极作用，就能更好地实现党对市场、社会的领导，实现党组织的精英力量分布主要在党政机关转向主要分布在企业、在社会组织的根本转变。唯有如此，党的执政地位、执政基础才会巩固，才能使党永远立于不败之地。