群众公议晒城管透明执法

　　“案件事实清楚,程序也是符合规定的。”“但处罚不代表了事,应告知处罚对象有申辩的权利。”近日,在安徽省合肥市高新区城管局会议室里,5名群众公议员对擅自悬挂广告等3起行政处罚案件的法律适用、自由裁量标准、拟处罚数额等进行评议。高新区城管局法规处处长代利红将评议意见工整地记录下来,逐一进行解释说明。
　　代利红告诉《法制日报》记者,以往监督主要靠上级监管和自我约束,现在加强了外部监督,极大促进了城管执法公正性和透明度,将执法“晒”在了阳光下。
　　监督方式的转变只是合肥城管10年变化的一个缩影。自2005年合肥市启动城市管理相对集中行政处罚权以来,城管系统以长效管理为方向,以体制创新为依托,不断破除体制机制障碍,积极探索人性化、透明的执法方式以及接地气、数字化、高效能的管理方式,初步建立起较为完善的城市管理体系,实现了管理水平的整体提高。
刚性执法柔性“中和”
　　明明停在了“停车位”上,为什么还被贴单?去年底,合肥市民张华(化名)气冲冲地走进合肥市包河区城管执法大队行政调解室,要求城管队员出来当面“对质”。
　　调解员听取张华申辩后,经过调查取证了解到,张华将车辆停在徽州大道一处加油站门口的“停车位”上,但这个“停车位”是他人擅自私划的。张华知道后气是消了,但是觉得自己很憋屈。鉴于市民无法辨别真假,最终双方达成调解协议,城管部门撤消了对张华违停的处罚。
　　包河区城管执法大队成立的是合肥市首家城管调解工作室,群众对城管部门作出的行政处罚有异议可以在这里陈述申辩,由行政调解员进行调解。“由于执法者与行政执法相对人处在‘对立’的位置,只是靠执法队员解释,行政相对人是听不进去的,甚至觉得你是在‘糊弄’他。要是走行政复议或是行政诉讼,行政相对人又耗不起那么长的时间和精力。”执法大队书记陈明告诉记者,行政调解室提供了一个渠道,让执法人员与行政执法相对人平等地坐在一起,说法说理,像民事主体之间一样进行“举证、辩护”,快速化解矛盾纠纷。
　　为了避免“护短”嫌疑,城管局抽调专门人员组成专职的调解队伍作为第三方,他们既不是与行政相对人“对立”的执法人员,又熟悉行政法规,善于运用调解技巧,能很好地与当事人交心沟通,取信于当事人。
　　陈明说,这种柔性手段恰好“中和”了刚性执法,使当事人发泄了不满,意识到自身行为的违法性,同时也对法律法规、执法流程有更多的了解,改善了执法人员与执法对象之间的关系。
　　合肥市城管部门还充分调动公众参与行政执法监督的积极性,从源头预防行政执法权力滥用,规范行使行政处罚自由裁量权工作。自2010年4月份开始,城管部门引入群众公议制度。对已经下达行政处罚事先告知书的案件,“晒”出来接受群众评议。
　　“群众公议会前,由市法制办在群众公议团成员名单中随机抽取5至9人的单数组成群众公议团。公议时,由办案人员向群众公议团通报案件有关情况,并就案件的违法事实、法律适用、自由裁量标准、拟处罚数额、处罚理由等作出说明,对群众公议团成员的质询认真解释。”代利红介绍说,每期的群众公议案件办理情况网上公示,轻错重罚、以罚代管、重罚轻管现象受到遏制,行政处罚随意性大大减少,真正实现案件的“全程阳光操作”。
　　群众公议制度试行5年多来,全市城管系统已经举办228次群众公议活动,973起一般程序的行政处罚案件提交群众公议团评议。
执法“智慧”得到提升
　　记者在合肥数字城管监督指挥大厅内看到,十几块大型电子屏幕不停切换合肥多条道路的实时情况,能够清晰看到路口的摊点经营、车辆乱停放现象。一旦遇到问题,城管部门就可随时联系相关责任单位前去处理。
　　合肥市城管局宣传处处长李大勇告诉记者,合肥城市管理今年正式迈入数字时代,业务流程分为信息收集、案卷建立、任务派遣、任务处理、处理反馈和核查结案六个环节,研发了立面及户外广告管理、摊点亭棚管理等9大核心子系统、9个业务应用系统,以及考评管理子系统、公共发布子系统等6个辅助系统。
　　“依托于公安部门‘天网’工程和系统海量数据库,城管部门可找到特定区域的一盏路灯、一块井盖、一个垃圾桶,甚至可以查询它们的标识码、主管部门、养护单位等信息。这些物品被称作城市管理部件,全市138万个部件都能通过数字城管系统进行查询,进行快速处置。”李大勇说。
　　数字城管启用后,无形中扩增了城管队伍。合肥市城管局副局长闻仲平介绍,10年前的城管执法是“7+X”模式,规划、市容、园林、市政4部门的行政处罚权及工商、环保、公安交通管理三部门的部分执法权,集中交给合肥市城管执行,后来服务业的相对行政处罚权也交给城管,共负责“11+X”个领域的行政处罚,常用行政处罚事项增加到135项,每年处理城管事件近20万起。城管队伍面临严重的人手不足,在争取编制照顾的同时,数字化管理释放了执法人员的手和脚,建立起高效运作的长效机制。
　　如果说科技为城管工作提质提效插上了“智慧翅膀”,那么优化队伍结构,吸纳高学历人才为,提升队伍素质和执法规范化水平,就是加强了“智力”建设。
　　记者了解到,目前合肥市城管部门共有在编人员812人,其中大学生占总人数的四分之一。陈明说,大学生城管队员虽然没有老队员经验丰富,在处置问题上稍显青涩,但是他们有热情有冲劲有想法,文明执法意识很高,给队伍带进一股清新风。
　　不过,由于晋升空间小、工作强度大、待遇水平低,不少大学生将城管作为职业“踏板”。记者了解到,合肥市城管局将从市级层面探索建立执法等级管理模式,逐步解决城管执法职业晋升渠道狭窄等问题。
管理主体更加多元
　　“以前大家说到城管那个印象差的呀,都说是踢饭馆的。”家住合肥市瑶海区茂林社区的常淑芳大妈告诉记者,“但现在瞅着城管小伙子真是不容易,工作难做的很呐。”
　　为何常大妈的观念会发生彻底“颠覆”?原来,常大妈加入了茂林路社区城管议事会,零距离接触城管队员,参与社区管理工作之中。因为了解,才懂得了不易,消除了对城管的误解。
　　记者了解到,茂林路社区管辖三个小区,现有居民1万多人,小区广告乱张贴、车辆乱停放、绿地变菜地等一系列问题突出,给城市管理带来很大的困难。然而,辖区城管队员只有两名,人手不够,加上群众不理解,很多工作力不从心,甚至是无从下手。
　　“纺织二村以前有十几户大爷大妈把花园铲掉种菜,我们去劝阻,他们还故意讲风凉话,说这是美化环境。”城管队员说,这样“钉子”几乎是天天碰。
　　“这些困难倒逼我们在工作机制上寻求突破,就想到在群众家门口摆上‘议事台’,让百姓不出社区就能找城管反映问题监督问题解决,使城管一家治理变成群众热心参与。”和平路街道城管执法中队中队长倪斌说,他们选择了10名熟悉社区情况的物业工作人员、社区网格员、经营户代表以及社区居民担任议事会委员,定期召开会议将委员收集来的问题放在桌面上讨论,城管人员负责拿方案解决。最终,解决的好不好,由委员们监督评价。
　　“最近老是看到人鬼鬼祟祟地在小区里面贴小广告,贴的到处都是,跟着后面铲都铲不掉。”今年6月,议事会委员在会上向城管队员集中反映小区牛皮癣现象突出,严重影响了小区环境。城管队员了解情况后,设置了便民信息栏张贴广告,并跟移动公司合作,通过技术手段让牛皮癣广告上的电话长期打不通,彻底断了他们的“念想”。经过整治,现在小区里几乎看不到乱贴小广告的了。
　　如今,茂林路社区城管议事会的做法在全市得到推广。“这不仅让居民成为城市管理问题的提出者和解决问题的参与者、监督者,更是‘议’事结果的受益者,城管执法也更加名正言顺、理直气壮,执法管理效能明显提升。”瑶海区城管局党委委员夏漫宏说,该局未来还打算建立网上议事“微平台”,让群众在网上就可以参与社区管理。
权益问题日益突出
　　今年4月8日,合肥市南一环滨河路桥南侧的人行道上有三辆大货车非法占道经营贩卖水果。瑶海区6名城管队员驾驶两辆执法车前往现场拦截。但令所有人没有想到的是,城管队员刚准备拉开货车车门,货车司机就踩油门倒车,把一名队员拉倒在地。
　　这还没结束,另一辆货车也试图逃窜,两辆车就把城管队员夹在中间,还不断往中间挤,将他们全都拖倒在地。其中一名执法队员右胳膊被货车碾轧,导致骨折。
　　更令执法队员寒心的是,事发后有周围群众议论纷纷:“肯定是城管暴力执法了,要不然人家也不会反抗这么激烈。”
　　“事情发生得太突然了,前后不过一两分钟,执法记录仪没有记录下来。好在路口有监控,还了我们清白。”执法队员说。
　　合肥市城管局一名工作人员告诉记者,暴力抗法事件太频繁了,至少每个季度都会有城管队员受到人身伤害。“10年来,城管执法水平不断提升,管理方式不断创新,队伍结构也不断优化,群众的确对我们的工作有所改观。但是没有变的是,只要一出事,不会有人帮城管讲话。”这位工作人员说。
　　一位大学生城管队员告诉记者,每当别人问他干什么的,他都不讲自己是做城管的,都说是管理市容的,“因为偏见太大了”。
　　“暴力抗法事件大多数作为治安案件处理,我们很担心城管队员遇事会害怕,更担心他们出于自我保护带防身工具。”城管系统一名知情人士说,城管系统亟需引入心理干预,对执法队员的不良情绪和心理问题进行疏导排解,有条件的话还可以做一些突发事件应对训练,提高执法人员自我保护意识和正确的保护处置方式。
　　还有的城管队员向记者诉苦,很多人都喊城管是“兜底局”,因为无论应该城管管的,还是不是城管职责范围内的,政府职能部门都会大手一挥交给城管配合处理,增加了很多工作量。因为有些工作容易引发冲突,出了事就是城管倒霉,所以为了保护城管,有一条无奈的“内部”规定,“不涉及城管职责的穿便服”。
　　闻仲平说,由于受到理念、机制和投入等一些因素限制,城市管理工作中确实存在不足与困难。在今后一个时期的城管执法工作中,需要进一步加强顶层设计,理顺执法结构,明晰各部门的管理责任。同时对现有管理资源进行高效整合,以队伍建设为抓手开展岗位练兵工作,形成纵向指挥有力,横向联动有序的城市管理运行机制,建立“大城管、细服务”的管理格局。