审计署党组成员张通解读经济责任审计实施细则
2014年08月14日 来源： 新华财经
7月27日，中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源和社会保障部、审计署、国务院国资委联合印发实施《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（简称《实施细则》）。围绕《实施细则》，就经济责任审计相关问题，记者采访了中央经济责任审计工作联席会议办公室主任、审计署党组成员张通同志。
问题1：
经济责任审计是党中央、国务院和各级党委、政府关注的重要工作，当前经济责任审计发展状况如何？在经济社会发展中发挥了哪些作用？
答：经济责任审计工作是伴随着我国经济、政治体制改革的不断深入和民主法治建设的大力推进，逐步建立和发展起来的。目前，全国各级审计机关对各级次、各类别领导干部的经济责任审计已经全面展开，包括省部级领导干部经济责任审计也已常态化、制度化，形成了以任中审计为主，任中审计与离任审计相结合的审计模式，逐步建立起了重要领导干部任期内的轮审制度。据统计，2008年以来，全国共审计22多万人次。其中：省部级领导干部160多人次、地厅级4600多人次、县处级5万多人次、乡科级17万多人次。经济责任审计在加强干部管理监督和党的执政能力建设、推动反腐倡廉、促进经济社会科学发展等方面发挥了积极作用。
（一）围绕强化对权力运行的制约，着力监督检查领导干部守法守纪守规尽责情况，促进依法行政和政令畅通。特别是加大对中央宏观调控、经济结构调整、财政、土地、环境保护等政策落实情况，以及重大经济事项决策、重大项目安排、大额资金使用等制度执行情况的监督检查力度，保障了中央决策部署的落实。2008年以来，通过经济责任审计，查出被审计领导负有直接责任的问题金额1000多亿元。
（二）围绕反腐倡廉建设的各项部署，加强对重点地区、重点部门和关键岗位领导干部的审计，严肃揭露和查处重大违法违纪问题。2008年以来，通过经济责任审计，查出领导干部涉嫌以权谋私、失职渎职、贪污受贿、侵吞国有资产等问题，被审计领导干部及其他人员共2580多人被移送纪检监察和司法机关处理。
（三）围绕推动建设高素质执政骨干队伍，重点检查评价领导干部履行经济责任情况，为干部考核、任免、问责和管理监督提供参考。2008年以来，各级党委和组织人事等部门根据审计结果，对履行经济责任中存在问题、应当承担责任的890多名领导干部，给予免职、降职等组织处理以及撤职等其他处分；对绝大多数被审计领导干部，通过反馈结果、提出整改要求和建议，促进增强了依法履职和接受监督的意识。很多地方还把经济责任审计作为经济决策、人事任免、案件处理等的重要环节，健全了经济责任审计与干部考核任用相结合的机制。
（四）围绕推动科学发展和维护经济安全，注重从体制机制制度层面反映问题和提出建议，促进完善制度、深化改革。2008年以来，通过经济责任审计，向各级党委、政府提交报告和信息32万多篇，提出审计建议51万多条，促进健全完善制度2万多项，为各级政府和相关部门决策提供了客观准确的信息和依据。
问题2：
为加强经济责任审计的组织领导与协调配合，实行经济责任审计工作联席会议或领导小组制度，请介绍一下这方面的情况？
答：经济责任审计的组织管理实行联席会议或领导小组制度。各级领导小组和联席会议的成员单位，一般包括纪检监察、组织、编制管理、人力资源社会保障、审计、国有资产监督管理等部门，负责领导本地区经济责任审计工作，统一组织协调经济责任审计的规范、计划、实施、结果运用和督查调研等，并形成了各部门“审前共商、审中协作、审后运用”的协调配合机制。
中央经济责任审计工作联席会议制度的建立健全经历了两个阶段：第一个阶段，按照中办、国办1999年印发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》的要求，中央纪委、中央组织部、人事部、监察部、审计署、国资委建立了中央部委一级的联席会议制度；第二个阶段，按照中办、国办2010年印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》的要求，成立了中央经济责任审计工作部际联席会议，由审计署牵头，中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、国务院国资委为成员单位，审计署审计长为联席会议召集人。中央联席会议每年制定《经济责任审计工作指导意见》，履行指导、监督和检查全国经济责任审计工作的职责。
多数地方党委或政府的主要领导同志担任本级联席会议召集人或领导小组组长，成员单位包括各级纪检、组织、监察、人力资源社会保障、审计、国有资产监督管理等部门。这一制度的建立，对于充分发挥干部监督、纪检监督和审计监督的职能优势，保障经济责任审计工作健康发展发挥了重要作用。
问题3：
近日，中央经济责任审计工作联席会议成员单位联合印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，请您介绍一下《实施细则》出台的背景。
答：为全面深化经济责任审计工作，中央办公厅和国务院办公厅于2010年10月颁布了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。两办《规定》的实施，有力推动了经济责任审计工作的规范和深化。党的十八大提出，推进权力运行公开化、规范化，健全经济责任审计等制度；十八届三中全会提出，加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强审计监督。同时，在两办《规定》执行过程中，出现了对部分条文的理解不统一、不一致，操作不规范等问题；审计实践中也探索形成一些好的经验和做法，有待总结并上升为制度。
为落实中央提出的新要求和解决审计实践中出现的新问题，中央经济责任审计工作部际联席会议成员单位组织制定了《实施细则》。
问题4：
一是审计对象方面，细化明确了党政主要领导干部和国有企业领导人员审计对象范围。
二是审计内容方面，细化明确了地方各级党委和政府主要领导干部、党政工作部门主要领导干部和国有企业领导人员的审计内容，将地方政府性债务、自然资源资产、生态环境保护、民生改善、厉行节约反对浪费、履行有关党风廉政建设第一责任人职责等情况列入审计内容。
三是审计评价方面，明确了审计评价应当重点关注经济、社会、事业发展的质量、效益和可持续性，关注任期内举借债务、自然资源资产管理、环境保护、民生改善、科技创新等重要事项，关注领导干部应承担直接责任的问题。
四是责任界定方面，细化列举了直接责任、主管责任、领导责任的情形。
五是审计结果运用方面，明确了联席会议成员单位、有关主管部门在审计结果运用中的主要职责。
六是组织领导和审计实施方面，明确了领导小组作为经济责任审计工作的组织领导机构，细化完善了审计计划、审计组织实施等方面的程序。
问题5：
请问：哪些党政主要领导干部需要接受经济责任审计？《实施细则》是否对此予以细化明确。
答：根据中央关于加强对主要领导干部行使权力的制约和监督，以及全国各地经济责任审计的实践发展，《实施细则》在两办《规定》的基础上，进一步将以下领导干部明确为经济责任审计的审计对象：一是地方各级党委、政府、审判机关、检察机关，中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委（党组、党工委）正职领导干部和行政正职领导干部；二是行政公署、街道办事处等履行政府职能的政府派出机关的主要领导干部，政府设立的开发区、新区等的主要领导干部，以及党委、政府设立的超过一年以上有独立经济活动的临时机构的主要领导干部等。
问题6：
请问：很多国有企业的董事长、总经理、党委书记等不是企业的法定代表人，审计机关是否对其进行经济责任审计？
答：根据两办《规定》的规定，国有和国有资本占控股地位或者主导地位的国有企业（含金融企业）的法定代表人属于经济责任审计的对象。《实施细则》在此基础上，进一步明确：根据党委和政府、干部管理监督部门的要求，审计机关可以对上述企业中不担任法定代表人但实际行使相应职权的董事长、总经理、党委书记等企业主要负责人进行经济责任审计。将不担任法定代表人的董事长、总经理、党委书记等企业主要负责人纳入经济责任审计对象范围的主要原因是，虽然这些主要负责人，并未担任企业法定代表人，但却实际履行企业经营管理等重要职责，并对企业重大决策和经营发展起着重要作用，应当对其进行经济责任审计。
问题7：
请问：审计机关是否对村、社区等基层组织主要负责人进行经济责任审计？
答：加强对农村等基层组织主要负责人的审计监督，非常重要和必要。在实践中，一些地方的审计机关根据当地党委、政府的要求，对村、社区的主要负责人开展了经济责任审计，对加强农村财务管理、维护农村集体经济组织和广大农民的权益、推动农村党风廉政建设发挥了重要作用。因此，根据村民委员会组织法和中央加强对基层组织管理监督的要求，《实施细则》规定，根据地方党委、政府的要求，审计机关可以对村党组织和村民委员会、社区党组织和社区居民委员会的主要负责人进行经济责任审计。
问题8：
请问：部门、单位内部管理的领导干部是否接受经济责任审计？
答：各部门、各单位内部管理的领导干部行使着部门、单位内部重要的管理职权，应当依法接受经济责任审计监督。按照干部管理权限，根据两办《规定》及其《实施细则》的规定，部门、单位（含垂直管理系统）内部管理领导干部的经济责任审计，由部门、单位负责组织实施，部门和单位可以根据实际情况，制定本部门和单位内部管理领导干部经济责任审计的规定。部门、单位内部管理领导干部经济责任审计是国家审计机关开展经济责任审计的重要补充，有利于形成国家审计和内部审计的监督合力，推动各部门、单位事业的科学发展。
问题9：
地方各级党委书记承担推动地区经济社会科学发展的重要职责。新形势下，加强对地方各级党委书记的审计监督，主要关注哪些重点？
答：按照党的十八大、十八届三中全会的要求，根据地方党委书记的职责、权限和义务，以及两办《规定》的有关规定，《实施细则》细化明确了地方党委主要领导干部的审计内容，主要包括：贯彻执行党和国家、上级党委和政府重大经济方针政策及决策部署情况；遵守有关法律法规和财经纪律情况；领导本地区经济工作，统筹本地区经济社会发展战略、规划和政策措施制定情况及效果；重大经济决策情况；本地区财政收支总量和结构、预算安排和重大调整等情况；地方政府性债务的举借、用途和风险管控等情况；自然资源资产的开发利用和保护、生态环境保护以及民生改善等情况；政府投资和以政府投资为主的重大项目的研究决策情况；对党委有关工作部门管理和使用的重大专项资金的监管情况，以及厉行节约反对浪费情况；履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况，以及本人遵守有关廉洁从政规定情况等。
问题10：
在进一步深化国有企业改革的新形势下，对国有企业领导人员的经济责任审计重点关注哪些内容？
答：按照党的十八大、十八届三中全会的要求，根据国有企业改革发展和干部管理监督的需要，对国有企业领导人员进行经济责任审计时，应当重点关注以下内容：贯彻执行党和国家有关经济方针政策和决策部署，推动企业可持续发展情况；遵守有关法律法规和财经纪律情况；企业发展战略的制定和执行情况及其效果；有关目标责任制完成情况；重大项目安排、大额度资金运作等重大经济决策情况；企业财务收支的真实、合法和效益情况，以及资产负债损益情况；国有资本保值增值和收益上缴情况；重要项目的投资、建设、管理及效益情况；企业法人治理结构的健全和运转情况，以及财务管理、业务管理、风险管理、内部审计等内部管理制度的制定和执行情况，厉行节约反对浪费和职务消费等情况，对所属单位的监管情况；履行有关党风廉政建设第一责任人职责情况，以及本人遵守有关廉洁从业规定情况等。
问题11：
经济责任审计是对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督和评价。《实施细则》对经济责任审计评价作了哪些规定？
答：对领导干部经济责任的审计评价，要围绕“经济”、“责任”四个字。随着我国经济体制改革的深入和经济发展方式的转变，领导干部所承担经济责任的内涵和外延也在发展变化。党的十八届三中全会提出要完善发展成果考核评价体系。李克强总理在政府工作报告中指出，要完善政绩考核评价体系，切实把各方面积极性引导到加快转方式调结构、实现科学发展上来。中央组织部近期也出台了改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的办法。按照新形势和新要求，《实施细则》对经济责任审计评价作了明确规定：
一是审计评价应当依照法律法规、国家有关政策以及干部考核评价等规定，结合地区、部门（系统）、单位的实际情况，根据审计查证或者认定的事实，客观公正、实事求是地进行审计评价。
二是审计评价应当有充分的审计证据支持，对审计过程未涉及、审计证据不适当或者不充分的事项不作评价。
三是审计评价应当与审计内容相统一。一般包括领导干部任职期间履行经济责任的业绩、主要问题以及应当承担的责任。
四是审计评价应当重点关注经济、社会、事业发展的质量、效益和可持续性，关注与领导干部履行经济责任有关的管理和决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益，关注任期内举借债务、自然资源资产管理、环境保护、民生改善、科技创新等重要事项，关注领导干部应承担直接责任的问题。
五是审计评价可以综合运用多种方法，包括进行纵向和横向的业绩比较、运用与领导干部履行经济责任有关的指标量化分析、将领导干部履行经济责任的行为或事项置于相关经济社会环境中加以分析等。
六是审计机关可以根据审计内容和审计评价的需要，选择设定评价指标，将定性评价与定量指标相结合。对同一类别、同一层级领导干部履行经济责任情况的评价标准，应当具有一致性和可比性。
问题12：
对审计发现的被审计领导干部履行职责过程中存在的问题，领导干部对哪些问题承担直接责任？哪些问题承担主管责任？
答：两办《规定》及其《实施细则》列举了被审计领导干部对审计发现的问题应当承担直接责任、主管责任的具体情形：
（一）承担直接责任的情形包括：
1. 本人或者与他人共同违反有关法律法规、国家有关规定、单位内部管理规定的；
2. 授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反有关法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的；
3. 未经民主决策、相关会议讨论或者文件传签等规定的程序，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的；
4. 主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究，但是在多数人不同意的情况下，直接决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的；
5. 对有关法律法规和文件制度规定的被审计领导干部作为第一责任人（负总责）的事项、签订的有关目标责任事项或者应当履行的其他重要职责，由于授权（委托）其他领导干部决策且决策不当或者决策失误造成国家利益重大损失、公共资金或国有资产（资源）严重损失浪费、生态环境严重破坏以及严重损害公共利益等后果的；
6. 其他失职、渎职或者应当承担直接责任的。
（二）承担主管责任的情形包括：
1. 除直接责任外，领导干部对其直接分管或者主管的工作，不履行或者不正确履行经济责任的；
2. 除直接责任外，主持相关会议讨论或者以文件传签等其他方式研究，并且在多数人同意的情况下，决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成国家利益损失、公共资金或国有资产（资源）损失浪费、生态环境破坏以及损害公共利益等后果的；
3. 疏于监管，致使所管辖地区、分管部门和单位发生重大违纪违法问题或者造成重大损失浪费等后果的；
4. 其他应当承担主管责任的情形。
应当指出，审计机关对审计发现问题界定被审计领导干部应当承担的责任，是强化对重大问题进行问责和责任追究的重要前提。根据被审计领导干部对有关问题应当承担的直接责任、主管责任、领导责任，各级党委、政府和干部管理监督部门将依照有关规定对其作出免职、降职、撤职、诫勉谈话、纪律处分等相应处理。此外，被审计领导干部以外的其他人员对有关问题应当承担的责任，审计机关也可以适当方式向干部管理监督部门等提供相关情况。
问题13：
经济责任审计结果的有效运用，关系到审计监督作用的发挥。当前，经济责任审计结果运用的情况如何？
答：审计结果运用是经济责任审计的重要环节，关系到审计作用的发挥和审计目标的实现。经济责任审计结果的运用受到各级党委、政府和相关部门的高度重视，以及社会各界的普遍关注。各级党委、政府和干部管理监督部门根据审计结果，对履行经济责任中存在问题的领导干部，依法依纪给予免职、降职、责令辞职、诫勉谈话等组织处理以及撤职等其他处分；对正确履行经济责任、工作实绩突出的领导干部，给予肯定，并作为选拔任用领导干部的重要依据。被审计领导干部及其所在单位，针对审计发现的问题，积极进行整改，规范内部管理，完善有关制度。
全国各地积极探索创新，在经济责任审计结果运用制度化方面取得了新进展。目前，全国已经建立起包括诫勉谈话、问责和责任追究、将经济责任审计结果纳入干部人事档案等审计结果运用制度。一些地方积极探索和推动经济责任审计结果通报、公告等审计结果公开制度，取得了很好的效果。
问题14：
请问：《实施细则》出台后，下一步将如何加强审计结果运用？
答：《实施细则》对各有关方面如何运用经济责任审计结果作了明确规定。下一步，加强审计结果运用，切实提高审计监督综合效果，主要应从以下几个方面入手：
一是各级党委、政府要高度重视审计结果运用，将经济责任审计结果作为干部考核、任免和奖惩的重要依据，要加强督促落实整改、警示谈话、问责及责任追究等工作，建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等审计结果运用制度，切实发挥审计监督的作用。
二是纪检监察机关、组织部门、编制管理部门、审计机关、人力资源社会保障部门和国有资产监督管理部门等联席会议成员单位要在各自职责范围内，加大审计结果运用的力度。要充分利用好领导小组和联席会议及其办公室的工作平台，形成审计结果运用的整体合力。同时，要整合监督力量，积极探索经济责任审计与干部考核、巡视等监督检查工作相结合等审计结果运用的新机制、新形式。
三是审计机关要加强审计质量管理和控制，全面提升经济责任审计质量，加强对审计信息的综合分析，提高审计报告的实用性，确保经济责任审计结果可信、可用、可靠。
四是有关主管部门要督促被审计人员和单位认真整改审计发现的问题，尤其是对审计发现的普遍性、倾向性问题和重大问题，要深入分析原因，切实完善制度和管理。根据有关要求，也可以公开审计整改结果。
问题15：
请问：当前，经济责任审计工作还面临哪些困难和问题？
答：经过多年的探索和实践，经济责任审计工作已经取得很大发展，但也存在一些不容忽视的困难和问题：
一是审计任务重与审计力量不足、审计要求高与审计人员素质不适应的矛盾比较突出。特别是有的基层审计机关一年要完成几十个经济责任审计项目，有时难以保证查深查透。
二是工作运行机制有待进一步完善，少数地方尚未按要求建立经济责任审计的专门组织领导机构；
三是经济责任审计相关配套制度不完善，特别是各级各类领导干部的经济职责权限不够清晰、考核评价体系不够完善、缺乏明确具体的问责规定等，直接影响经济责任审计的内容、评价和结果运用等方面质量。
问题16：
在全面深化改革这一新的历史发展时期，经济责任审计工作也面临着诸多挑战。请问，对进一步加强经济责任审计工作有哪些建议和措施？
答：经济责任审计要切实发挥好作用，就是要按照党的十八大、十八届三中全会全会精神和中办、国办关于经济责任审计的规定，力争在审计覆盖面、审计重点、审计深度和审计力度上有所突破：
一是要努力实现审计监督全覆盖。就是要进一步整合审计资源，创新审计方式方法，在保证审计质量的前提下，逐步建立任期内轮审制度，对党政领导干部及企事业单位领导人员任期内至少审计一次。同时，要加强对经济活动复杂、资金资产量大的重点地区、重点部门和重点单位领导干部的审计，加强对掌握重要经济决策权、执行权、管理权和监督权等关键岗位领导干部的审计，加强对管理重点项目、分配及使用重点资金的部门、单位和岗位领导干部的审计，增强审计效果。
二是要深化审计内容。要在财政财务收支审计的基础上，着重监督检查领导干部履职尽责情况，把贯彻落实中央八项规定、厉行节约反对浪费、国务院“约法三章”和廉洁从政相关要求作为重要审计内容。对党政领导干部，着力关注政府性债务、财政管理、土地管理、资源环境保护、民生改善等情况，政府机构调整和职能转变中取消、下放审批事项的落实以及审批事项的职责履行情况；对国有企业领导人员，重点关注国有资产安全、重大决策、招标采购、自主创新和内部管理等情况。
三是要加大审计力度。要以权力运行和责任落实为核心，不断加大审计力度，严肃揭露和查处重大违法违规案件、重大失职渎职行为、重大决策失误、重大损失浪费、重大管理漏洞等事项，推进廉政建设和反腐败斗争。同时要注重对在同一类别或同一行业领导干部履行经济职责过程的共性问题，或负债、环境、资源、土地等经济运行和管理中的重要审计内容进行对比分析，从体制、机制、制度层面发现突出问题，提出审计意见和建议，有效提升审计成果的层次和水平。
四是要进一步加强理论研究和实践总结。紧紧围绕加强干部管理监督、反腐倡廉建设、民主法治建设、全面提高党的建设科学化水平等重大问题，认真开展调查研究，深入探索、切实把握经济责任审计的本质和规律，为审计实践提供理论支持和指导。
总之，要将经济责任审计工作融入中国经济社会发展的大局，以发展的思路和精神推动经济责任审计事业的发展，提高经济责任审计监督和服务水平，进一步发挥经济责任审计在推动完善国家治理中的作用。