罚金翻番、纳入政绩考核文物法“修改版”为何引来新争议？

新华网南京１月８日新媒体专电（记者蒋芳 夏鹏）作为全国文物的“护身符”，国务院法制办近日发布《中华人民共和国文物保护法修订草案（送审稿）》（以下简称《草案》）广受关注。其中，罚款上限从５０万元增至１００万元、纳入地方绩效考核等条款受到称赞。但也有文物界专家对《草案》部分内容表示担心，《草案》中一些章节条款是否会削弱文物保护？ 　　 文物法“修改版”有哪些新变化？ 　　张治中公馆被拆、颜料坊４９号被毁……仅南京一地，近年来开发商故意损毁文物的案件就一再发生。有关专家认为，究其根本，在于犯罪成本过低，震慑效应不足。 　　【罚款上限翻番】此次《草案》提高罚金的条款引发各界热议。据了解，《草案》明确，擅自修缮不可移动文物的；擅自迁移、拆除不可移动文物的；擅自进行原址重建等几种行为，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正；未按照要求改正的，查封、扣押相关设施设备，并对责任单位处５０万元以上１００万元以下罚款，对责任人处２万元以上１０万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 　　“提高罚款无疑加大了违法成本，一定程度上遏制了破坏损毁文物的违法行为。”南京大学文化与自然遗产研究所所长贺云翱说。 　　【列入地方政绩考核】《草案》还首次提出，地方各级人民政府负责本行政区域的文物保护，并将文物保护纳入绩效考核内容，考核结果作为领导干部综合考核评价的重要指标。 　　记者在多地采访了解到，一段时间以来，一些官员对破坏文物现象持漠视纵容态度，甚至直接干涉、阻挠文物执法，部分敢于向上级反映当地文物破坏案件的基层文保干部，甚至遭到打压。２０１４年四川平武报恩寺建控地带违法建设案，当地文保干部集体向国家文物局局长写了举报信，最终却导致反映情况的文保干部有的被调离岗位，有的被停职。 　　“地方官员意识不足导致法人违法现象泛滥的问题近年来尤为突出，将文物保护工作纳入政府和干部考核体系是值得肯定的有效举措。”中国文物学会原副会长李晓东说。 　 　文物法“修改版”为何引来新争议？ 　　提高罚款上限，纳入政绩考核……此次文物修法能否从根本上扭转文物保护的被动局面？对于《草案》中一些章节条款的增加修改，部分受访专家表示并不赞同。 　　曾主持起草１９８２年《中华人民共和国文物保护法》的中国文物学会名誉会长谢辰生认为，随着社会向前发展，对文物保护法的修订有必要性，但应继续坚持现行法律中符合文物保护的正确原则。 　　【为何单列“合理利用”？】“《草案》将‘合理利用’单列一章是不妥的。”谢辰生说，“在现行法中，‘利用’是在各章具体保护条款限制下的‘利用’，单列一章容易产生歧义，让人误以为在某种情境下可以‘随意利用’。” 　　【是否增加“模糊空间”？】现行法律将不可移动文物区分为“文物保护单位”和“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”两大类。前者有较为具体明确的保护管理措施。后者数量众多，约占不可移动文物总量的８５％，此次修法，将“尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物”称为“一般不可移动文物”。 　　南京大学政府管理学院副教授姚远等受访专家表示，文物修法应该让保护更有力度，但《草案》对于“一般不可移动文物”的相关表述，一方面忽视了文物的价值认定有个变化的过程，另一方面相较现行法律增大了不该有的“模糊空间”。 　　《草案》提出“建设工程选址，应当避开文物保护单位”；“文物保护单位全部毁坏的，应当实施遗址保护，不得在原址重建”。与之相比，现行文物保护法包括文物保护单位和一般不可移动文物在内的全部不可移动文物，《草案》反而缩小了“保护范围”。 　　【“生死”权下放是否合适？】《草案》还提出一般不可移动文物“因建设工程需要必须迁移、拆除的，应当由县级人民政府批准”，同时赋予县级政府撤销不可移动文物认定的权限。 　　“对文物保护行政审批的简政放权，有的权要放，有的权要收，应该以文保公共利益为根本出发点，具体情况具体分析。”李晓东说，“如果将决定文物‘生死’的权限明确下放到县级政府，会不会失之过宽，埋下合法拆文物的隐患？” 　　２０１４年，国家文物局对１００个古城不可移动文物的消失情况进行普查。对于地方自查上报的数字，国家文物局选择１０个县区，用卫星和其他手段进行复核，发现出入很大。如以这１０个县区的文物消失速率折算到全国，大约一年全国就有１．５万处不可移动文物消失。 　 　专家表示：提高罚款依然无法完全解决问题 　　尽管各界对此次文物法修法提高处罚力度的做法予以肯定，但仍有不少业内人士提出，用经济处罚的手段打击犯罪行为，是文物保护工作的事后补救，难以从根本上解决问题。 　　２０１５年３月，南京市级文物保护单位颜料坊４９号清代民居在开发商故意为之的野蛮施工中遭到严重破坏，成为当年国家文物局重点督办案件之一。一位知情人士透露，开发商之所以“下狠手”，是因为该老宅的位置妨碍了新的别墅组团建设，打乱了原本别墅之间平行的布局，如果修改规划，损失将高达数千万元，而破坏文物的成本则只有５０万元而已。 　　尽管罚金已经翻番，但１００万元上限能否让相关方有所畏惧进而停止违法行为？动辄涉及数百亿资金、打着政府重点工程幌子的大型建设项目又当如何？ 　　“在房地产市价动辄每平方米数万元的情况下，拆掉一处文物建筑，就可以为房地产项目腾出上千万甚至上亿元的利润空间。”贺云翱说，“仅提高罚款远远不够，要起到震慑作用，应当追究责任人的刑事责任。” 　　在各界人士的呼吁下，今年１月１日，最高法公布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理妨害文物管理等刑事案件适用法律若干问题的解释》。该司法解释第四条，明确将风景名胜区的核心景区以及未被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物的本体，应当认定为刑法第三百二十四条第二款规定的“国家保护的名胜古迹”。 　　“这个司法解释非常及时、非常重要。”姚远认为，“新司法解释意味着从此肆意拆除省级以下不可移动文物的行为都将面临刑法的严惩。”姚远说。