粮食，到底多了还是少了

我国粮食正呈现总产、库存、进口“三量齐增”的新现象：一方面连年丰收，粮仓里都快放不下粮了；另一方面却是进口量不断攀升，屡创新高。为什么会出现这种情况？我国的粮食供需结构出了什么问题？下一步粮食政策怎么调整？

　　丰收为啥还进口？

　　结构性矛盾突出，产需有缺口，国内外粮价倒挂，玉米替代品进口激增，出现“三量齐增”新现象

　　中国的粮食，到底多了还是少了？

　　连续12年增产，去年粮食总产量达到12429亿斤，连续3年稳定在1.2万亿斤以上；与此同时，我国的粮食库存也达到了高峰值。几乎与增产同步，我国的粮食进口量也在持续增加，预计2015年全年进口量达到2400亿斤以上。

　　丰收为啥还大量进口？中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文对此表示：“我国粮食连年增产，但相对于需求还是有缺口，比如大豆和一些需要品种调剂的大米、小麦和玉米，这部分需求必须通过进口来满足。”

　　事实上，在进口的2400亿斤粮食中，大豆占了大头。海关总署统计，2015年大豆进口量达到创纪录的8169万吨，比上年增加了14.4%。

　　此外，一些不受关税配额管理但可以替代玉米的产品进口大幅增加，加剧了粮食进口量增长的趋势。根据WTO的贸易规则，在我国承诺的配额内，对进口粮食实行1%的低关税；超出配额的进口则要实施65%的关税。陈锡文说：“现在讲的国内粮价比国际高，是和1%关税下进口的粮价相比。超出配额的进口，由于加了65%的关税，就会比国内粮价高。”

　　但问题在于，近年来我国720万吨的进口玉米关税配额从来都没有用完过，反而是那些不受关税配额管理的大麦、高粱、玉米酒糟、木薯和木薯粉等玉米替代品大量进口。海关总署统计，2015年1—11月，这几项替代品相加，大致相当于进口了5260万吨玉米（玉米酒糟按1∶3折算），预计玉米替代品全年进口量将近1000亿斤，相当于全国玉米产量的20%多。

　　更关键的是，从2012年—2015年，全球粮价下跌了40%—50%，配额内进口玉米及不受配额管理的替代品进口完税后的价格仍远低于国产玉米。这部分产品进入我国市场，大大挤占了国产玉米的市场空间。因此出现了粮食产量、库存量、进口量  “三量齐增”的新现象。

　　供需结构偏差在哪？

　　增产的未必是需要的，减产的恰恰是需求必须满足的；大宗农产品生产成本高，缺乏国际竞争力

　　“三量齐增”新现象，既有国内外粮价倒挂等因素的影响，更说明我国粮食供给结构和需求结构出现了明显偏差。

　　陈锡文说：“进入新世纪以来这15年，粮食的生产结构上出现了明显的变化。大豆产量不断降低，对国际市场的依赖度已超过了80%，而大豆是我们需求增长最快、供求缺口最大的一个品种。玉米产量15年翻了一番。增产的未必是需要的，减产的恰恰是需求必须满足的。这是当前粮食供求当中的突出矛盾。”

　　2008年—2014年期间，全国玉米面积扩大24%，产量增加30%。2012年，玉米超越稻谷，成为我国第一大粮食品种。记者了解到，近年来东北主产区的农民弃种大豆、杂粮，腾出来的耕地主要转向玉米种植。

　　突出矛盾还表现为我国粮食等大宗农产品缺乏国际竞争力，中国已处于全球粮价“高地”。

　　陈锡文表示，目前我国有2.3亿农户，平均每户的耕种面积不足0.5公顷。这种分散化的生产方式，使我国农业在提高国际竞争力方面遇到很大困难。“近些年粮食产量虽然在增长，但是生产成本也不断提高，推动了国内粮价逐步上涨，导致更多来自国际市场的粮食进入了中国。”陈锡文分析。

　　但也必须看到，国内粮食价格高于国际，除了国内生产成本高之外，其他原因也不可忽视。

　　一是近年来国际粮价大幅度下跌。二是过去一段时间人民币汇率坚挺，这意味着以美元计价的粮食进入中国市场后的价格下降。三是最近两三年国际能源市场价格暴跌，并引起国际海运价格暴跌。从美国墨西哥湾新奥尔良运到中国广东黄埔港的粮食散运价格，2008年是135—138美元/吨，现在已经降到只有35美元/吨。

　　粮价怎么调？

　　小麦和水稻继续实施最低收购价政策；玉米探索“价补分开”，市场定价，农民合理收益由政府价外补贴

　　国务院发展研究中心研究员程国强认为，近几年连续大幅度提高临时收储价格和最低收购价所形成的市场机制扭曲，已全面颠覆国内粮食市场体系和价格关系。“以矛盾最突出的玉米为例，现行的临时收储制度会鼓励农民多种玉米，并且抬高玉米市场价格。”

　　“以前觉得种粮风险小，价格国家会托底，没想到玉米价格会跌这么多。”山东省泰安市岱岳区种粮大户薛丽娜告诉记者，前两年玉米单价都保持在1.05元/斤—1.1元/斤，去年的收购价只有0.84元/斤，收入大幅下降。

　　“我们的问题在于生产结构不适应需求结构，今后将进行粮食定价机制、补贴方式和收储制度等一系列改革。”陈锡文介绍，2014年以来，国务院先后对东北和内蒙古的大豆、新疆的棉花以及长江中下游的油菜进行价格形成机制和补贴方式的改革，取得了明显效果。去年9月，国务院又下调了东北和内蒙古的玉米临时收储价格，从2014年的每斤1.12元降到目前的1元。“小麦和水稻作为口粮，将继续实施最低收购价政策；玉米的改革方向基本上是市场定价、价补分离。价格要由市场来决定，价格不再承担补贴农民的功能，农民的合理收益由政府实行价外补贴。”

　　陈锡文透露，粮食供给制度改革至少要实现四个重要目标：

　　一是要逐步减少关税配额外的玉米替代品进口，重要措施之一就是要让国内玉米价格回归到与国际市场相近的水平。

　　二是新的库存不能再增加，这是数量问题，但政府不能用行政手段去限产，而是要放活机制。

　　三是放活市场。“价格合理了，玉米购销实现多元化主体、多渠道流通，让市场主体都愿意采购粮食，库存的压力才会减下来。”

　　四是不能让农民太吃亏。陈锡文强调，无论如何都不能出现农民利益“大起大落”的情况。因为从历史经验来看，如果农业政策不当，损害了农民利益，会导致粮食产量持续下降。“在改革过程中维护好农民的合理收益，是保障粮食生产和国家粮食安全的重要阀门。”

　　粮食供给侧怎么改？

　　既要调结构，也要保持生产能力稳步提升，饭碗必须牢牢端在自己手中

　　粮食供给侧改革，结构要调整，但粮食安全任何时候都不能放松，核心是产能的巩固和提升。陈锡文说：“中国一定要坚持依靠自身能力来保障粮食安全，‘十三五’期间，仍然强调谷物基本供给，口粮绝对安全，还是要把饭碗端在自己手中。”

　　农业部种植业管理司司长曾衍德表示，今后若干年，全社会对粮食和其他主要农产品的消费需求将持续增长。与此同时，农业生产还面临着耕地、水、资源环境等多重制约，粮食供求仍将处于紧平衡状态。

　　陈锡文认为，当前国际市场粮食、能源价格处于低水平的状态并不会是一种常态，而且国际市场一年能够提供的贸易量不超过3.5亿吨（7000亿斤）。“要保障粮食安全，必须立足国内，切实提高我国粮食生产的竞争力。”

　　粮食调结构开始出实招。曾衍德介绍，农业部今年将突出“稳产能、调结构、转方式”的主攻方向，计划到2020年“镰刀弯”地区调减5000万亩以上玉米。“‘镰刀弯’地区指的是我国从东北—华北—西南—西北的一大片区域，包括东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区，从地图上看恰似镰刀弯。这一地区近年来玉米面积增加较快，但又不是优势产区。我们进行了‘粮改饲’、粮豆轮作的试点，通过政策、技术等多项措施，引导农民调结构。”

　　同时，农业部还将探索耕地轮作休耕制度试点，推进马铃薯主食开发。坚持“藏粮于地”“藏粮于技”，加快建设现代农业。积极引导和支持新型经营主体发展壮大，着力完善农业社会化服务体系，提高生产的规模效益。健全产业链条，促进一二三产融合发展，提升农业效益。