《中国行政管理》:我国税务系统绩效管理体系：发展、成效和特色
07.12.2016 23:36
本文来源: 国家税务局
一、税务系统绩效管理体系的发展阶段
我国税务系统实施绩效管理经历了四个发展阶段。
（一）1.0版绩效管理体系：初创型
作为一种新的管理模式，现代绩效考核起源于西方国家的公务员制度，最早起源于英国。美国1887年正式建立了考核制度，强调要以工作考核为依据来确定文官的任用、晋级及加薪，该论功行赏的方式称为“功绩制”。绩效管理是创新政府管理方式的重要举措，推行绩效管理促进了管理的科学化和精细化，该政府管理机制偏重于管理操作和实践创新。
我国从20世纪80年代引入和追踪西方政府绩效管理与评估的理论研究，在借鉴发达国家应用进展的基础上，各地政府相继关注于行政管理效率，借鉴私营部门目标管理的方法，针对公共服务质量较差的现实，先后以政府目标责任制、政府效能监察、社会服务承诺制及行风评议制度等活动为依托，在政府及公共部门进行了有关政府绩效管理与评估的实践探索。
税务绩效管理是一个组织动态运行完整的各绩效管理环节之间相互依存、相互融合的系统。包含着不同的环节，首先是计划的制定，即通过管理者和被管理者之间的有效沟通，达成对于工作目标和标准的统一意见，是一个对于组织目标整合的过程，也是一个逐步形成绩效契约的过程；其次是目标的实施，通过严格执行预先的计划来完成工作任务，对部门的工作进行真实的优劣评价，根据实际实施过程中出现的新情况及时调整计划，增加计划的可行性及适用性，并针对不同的考核周期组织绩效评估，对于实现绩效计划的程度及时评价；最后是结果的反馈及改进，通过不断改进来提升组织绩效是绩效管理的根本目的，通过管理者与被管理者之间的沟通来寻找工作中的差距，促进个人及组织在今后的工作中提质增效。
面对日益艰巨的税收工作任务，为了更好地做好管理工作、提升整体绩效，我国的税务部门开始推行绩效管理。2014年是税务部门绩效管理的启动之年，从1月起，国家税务总局在总机关及九个省(市)税务机关进行试点，探索绩效管理模式，运行1.0版绩效管理考评指标体系。主要做法是，首先确定一级税务机关的绩效目标，然后依此制定每个干部的绩效目标，并收集与绩效有关的信息，定期对单位和员工的绩效目标完成情况进行评估和反馈，通过改善干部工作绩效来提高单位整体绩效。税务部门推行的1.0版绩效管理体系是对绩效管理初级阶段的探索，更是一次突破和创新。
（二）2.0版绩效管理体系：考核型
2014年7月1日起，税务系统开始全面推行绩效管理。各级税务机关按照税务总局推出的2.0试行版绩效管理体系，逐级分解落实指标，并结合各自工作重点，编制对本级税务机关和系统考评的指标体系，建立了绩效管理运行机制，并完善了各项工作措施，使各省税务局对省局机关和系统的绩效管理运行覆盖面达100%。2.0版绩效管理体系的推行促进了制度框架和指标体系的初步建立，基本形成了自总局到县局、从上而下、国税地税一体、机关系统同步的逐级联动、五级覆盖的整体运行格局。
绩效管理的全覆盖促进了考核制度进一步完善。从总局机关和对省局的考评看，改革发展类工作和纳入督办的重点工作完成率、办结率和完成质量普遍较高，各单位以绩效管理为抓手、以指标分解定责任落实、以过程管理推工作进度、以绩效分析促问题整改、以日常考评促提质增效，绩效管理推动工作落实、倒逼机制完善等作用日益凸显。如辽宁省国税局为了让绩效工作更有着力点，实行了“三单”制度，将任务清单、问题清单及结果清单作为管理工作的抓手和衡量指标落实的重要载体，实现了对于全员工作的任务监控和工作记录，将全省国税系统的16828名税务干部中16225人纳入绩效考评，占比达到96.5%。辽宁省国税局绩效办公室主任赵伟指出：“绩效考核让工作措施更详细具体，考评方式更为方便快捷”。
（三）3.0版绩效管理体系：管理型
2015年开始正式实施3.0版绩效管理体系，进一步发挥了“指挥棒”的作用。3.0版绩效管理体系与传统的考评或单纯的目标考核不同，其绩效管理更加注重控制过程，关注管理的各个环节。基于3.0版绩效管理体系，全国税务系统特别重视节点管理、日常监控和督查督办，改变了“年初签订责任状、年底考核发奖状”的老套做法。税务总局专门成立了绩效管理领导小组和办公室，并要求各省税务局参照总局模式建立健全领导体制和工作机制，既要注重整体设计，又要突出重点，分步实施，积极稳妥地推进。通过不懈努力，使绩效管理工作从考评这一个环节拓展为管理各个环节全过程的绩效管理。
税务工作具有专业性较强、风险性较高、基层工作繁重及工作成果可量化的特点。针对税务工作的特点，3.0版绩效管理体系能够引导管理者在工作中贯穿绩效管理的理念，用创新的思维去认识问题，用科学的分析方法、工具来分析工作，用管理手段紧抓落实。
（四）4.0版绩效管理体系：治理型
税务部门业务同质化、管理垂直化、手段信息化，为实施绩效管理提供了有利的现实基础。2016年起，税务系统绩效管理体系平滑升级为4.0版，引入了多元主体参与绩效管理，省、市、县三级税务局分别结合实际，根据上级的绩效指标制订考核下级及机关部门的绩效指标。
4.0版绩效管理体系更为完备和成熟，其有六个主要特点：一是关键指标突出，通过对指标的合理调整，对党中央、国务院重大的决策部署以及税务总局的重点工作任务实现了全面覆盖，尤其是涵盖了《深化国税、地税征管体制改革方案》中需要2016年启动或完成的任务；二是实现了动态调整，将年度中间重要涉税事项，及时纳入考评；三是优化了加分减分项目；四是强化了分档指标;五是提高了机考水平；六是制作了指标模版，合理分解指标。
4.0版绩效管理体系实行司局个性指标考评与领导批示相挂钩，以及司局与省局之间的关联考评。为了进一步加强考评主体的多元性，实行督考合一，将中央及总局组织的督查督办、审计监察等监督中发现的问题纳入减分项目。通过实施全面的绩效监控，可以实现各级各部门的自我管理、自我评估，达到自我改进和提高的效果。
通过多元主体的引入，4.0版绩效管理体系将税收现代化战略目标路线图、时间表及责任书清晰地呈现在各级税务机关及税务工作人员面前，有利于引领我国税务系统凝心聚力、抓好落实。
二、税务系统绩效管理体系的应用成效
我国税务系统实施绩效管理取得了明显的成效，新华社《?望》周刊、《国内动态清样》等重要媒体都作过报道，在第十届国际税收征管论坛上得到了国外同行的积极评价。
税务系统绩效管理体系是部署任务的航标、落实工作的抓手、评价效能的基准，通过组织绩效与个人绩效“双轮驱动”、过程控制与结果运用“动真碰硬”，横向到边、纵向到底、任务到岗、责任到人的格局基本形成，为贯彻执行中央决策部署、落实税收改革发展重任提供了有力保障。税务系统开展的绩效管理工作具有高位推进、上下联动、闭环运行、自我更新的特点，在全国处于领先地位，是中央国家机关推行绩效管理的成功典范。
（一）促进了税务重大改革和重大政策落实
税务系统绩效管理工作以服务于党和国家工作大局为战略导向，紧密围绕并深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中和五中全会精神以及中央经济工作会议精神，认真落实《深化财税体制改革总体方案》、《深化国税、地税征管体制改革方案》，坚持将绩效管理的战略目标和重点任务有机结合，促进了税务重大改革决策部署的落实。所以说，税务系统绩效管理既是一次政府管理模式的创新，也是一项具有重要意义的深层次改革。从税务系统1.0到4.0版本绩效管理体系来看，其战略理念、指标体系及评估方法一直在不断地创新和更新，彻底改变了税务系统传统的管理方式。在国家治理体系和治理能力现代化背景和要求下，税务系统通过推行绩效管理积极落实中央简政放权、放管结合、优化服务改革等政策方针，取得了显著的成效。
（二）提升了税务系统行政效能
税务系统绩效管理保障了日常工作的整体性及互动性，促进了工作目标的落实。通过将目标任务的层层分解，落实到各个部门、基层及具体的岗位，落实到每位税务人员，考评部门通过对绩效客观公正的评价，能够全面地掌握日常每项工作的运转状况。据统计，在绩效管理刚刚全面推行的阶段，辽宁全省国税税务登记完整率由96%上升到99.83%，差错率由0.22%减少到0.03%，错误数据改正率由不足80%上升至99.91%。因此，税务部门绩效管理对于基层单位更好地完成上级确立的目标、增强税收管理能力和水平具有促进作用。
税务系统绩效管理加强了各部门间的沟通，促进了决策的科学化和民主化。在绩效管理指标制定过程中，为了制定合理准确的考核指标，各级绩效办、考评部门与被考评部门需要进行广泛的沟通交流，从而增进了工作联系；在考评过程中也存在有效的沟通反馈机制，考核部门在信息系统中将考评结果予以公示，将在第一档的单位立为标杆，同时对在最后一档的工作单位提出工作改进建议。良好的沟通极大地推进了日常工作的效率和质量，并使决策更加科学和民主。
税务系统推行绩效管理对于提高税收工作的执行力以及推动工作创新等都具有积极的促进作用，切实提高了日常工作水平和质量，有效提升了税务系统的行政效能。
（三）推进了税收现代化建设和发展
绩效管理的推进与落实也促进了税收的现代化建设与发展。税收治理现代化是税收治理体系和治理能力现代化的简称，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党的十八届三中全会将财政定位为国家治理的基础及重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、促进社会公平、维护市场统一、实现国家长治久安的制度保障。因此，到2020年的未来几年是我国进一步全面实现国家治理体系、治理能力现代化的关键时期，财税改革必须要成为重要的载体及战略突破口。
为了建立完备的绩效管理机制、匹配国家的现代化进程，国家税务总局在准备阶段制定了多项制度与规则，其中包括《国家税务总局关于实施绩效管理的意见》、3个管理《办法》与4个《细则》，各级税务机关也制定了符合本单位工作实际的制度办法。全系统从基本制度到具体办法、从一般规定到特别规定、从长效机制到年度规则、从组织绩效办法及细则到个人绩效办法及细则、从绩效考评规则到结果运用办法等诸方面、多层次构建起了绩效管理的制度框架。税务绩效管理体系构筑了“绩效管理有目标、目标执行有监控、执行情况有考评、考评结果有反馈、反馈结果有运用”的管理闭环，形成了完备的制度体系。为税务机关推行绩效管理提供了科学的制度规范，确保了税务绩效管理和业务工作的融合，促进了税务机关增强法治观念和制度意识，强化了动态管理和协同管理，着实提高了税收管理的现代化水平。
（四）激发了税务部门干部队伍活力
首先，绩效管理促使干部改良作风，引导积极的工作方向。绩效管理工作具有较强的导向、激励和约束作用，有效推动了各项税收工作，使全国税务系统上下队伍风貌发生了明显变化，形成了务实奋进、团结协作的工作氛围。从年初工作的布局开始，领导要将税收工作和绩效管理融合在一起，抓好工作促进落实；在年中工作推进中，要督查督办，整改问题，多层次地推进工作的落实与提升；在年度工作评价中，要注重考评的整体与部分相结合，全面与重点相结合，增强考评结果的公信度。通过考评制度的保障，督促领导干部切实抓工作、抓落实，树立了担当作为的导向。
其次，绩效管理为税务系统带来了奋发进取、积极向上的正能量，为干部提供了展示才华的舞台。通过班子考评的强化，将领导的个人绩效与组织绩效全面挂钩，用绩效考评的量化来评价干部表现，然后运用于干部的培养、选拔使用与评先选优，让广大税务人员工作有目标、心里有压力、肩上有责任、思想有动力。通过考核评比及合理的结果运用，增强了干部职工的工作热情，有利于在全系统树立爱岗敬业的模范标杆，激发税务人员奋发向上的进取精神。
再次，绩效管理有利于促进税务部门领导干部队伍的发展提升。随着时代的进步，面对新的环境与发展要求，考评体系及指标不断更新完善，对领导干部也提出了新的要求，领导干部需要不断学习来适应新的挑战。通过将工作创新纳入考评，激发了创新管理的活力，职工干部更愿意潜心学习、优化服务、规范管理、奋勇争先。各单位在“互联网+税务”创新创造、推广“银税互动”、落实支持上海自贸区发展“办税一网通”、推行增值税发票管理系统升级版和落实纳税服务规范、税收征管规范、出口退税规范、国地税合作规范等方面亮点纷呈，触发了创新驱动新引擎，“银税互动”等一些创新举措得到了国务院领导同志的批示肯定。因此，税务部门施行绩效管理，对于激发队伍热情、增强工作活力、完善工作方法以及提高工作效率等方面有着重要意义。
（五）树立了税务部门服务型政府形象
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出了政府绩效改革的要求，提出了改革的方向，要“严格绩效管理、突出责任落实、确保权责一致”，促进政府由追求经济增长转变为服务型政府。
建设服务性政府，对于政府的行政理念、能力、方式以及水平均提出了更高、更新的要求。服务型政府要求政府将公共服务供给置于政府职能工作的中心，满足公众的公共服务需求，提升公共服务满意度。税务系统绩效管理体系的设计与推进落实，促进了税务机关提升站位，落实中央部署的各项工作，积极服务于经济社会发展的大局，树立了税务部门良好的政府形象。如2015年税务部门得到了国务院领导同志的表扬二十余次，同时得到了人民日报及中央电视台的工作亮点报道。
税务部门坚持绩效管理的顾客导向，通过“便民办税春风行动”及“简政放权”等工作力度的加强，提供优质便捷的纳税服务，赢得了纳税人的认可和广泛赞誉。如围绕“春风行动”绩效考评的目标及营造良好的服务环境建设目标，将基层税务局打造成为直面纳税人服务的实体，有效地解决了纳税人办税难、办税慢、办税远的问题。在2015年第三方机构开展的纳税人满意度调查中，有91.25%和87.66%的纳税人认为国税、地税部门工作总体水平较2014年有所提高，国税、地税部门满意度专项调查综合得分比上年分别提高3.72分和3.65分。大众的认可充分地说明了税务部门绩效管理在提升服务型政府形象中的重要作用。
税务部门绩效管理培育了积极的行政文化，这是塑造服务型政府形象不可或缺的因素。为了更好地推进绩效管理，各级税务机关深刻挖掘绩效管理的核心价值观念，通过多种形式开展绩效培训、宣传宣讲，建立多个文化示范点、文化长廊，开展多种形式的活动如演讲比赛、辩论赛等。多种活动不仅调动了员工的工作积极性，更促进了最大程度的价值认同，提高了团队的凝聚力，营造了良好的讲求绩效的工作氛围，促进了政府部门工作人员增强自身服务意识，更好地为人民服务。税务部门绩效管理服务于党和国家工作大局，对于树立税务部门服务型政府的良好形象有着积极作用。
三、税务系统绩效管理体系的特色
税务系统绩效管理在实践中不断发展完善，目前已经形成了一套符合税务部门实际、体现税务行业特点的绩效管理体系，通过不断地改进与创新，可以促进绩效管理更加成熟定型，形成税务系统绩效管理体系的特色，为我国的行政管理方式创新提供了有益探索。
（一）顶层设计与基层探索相统筹
我国税务系统管理体制垂直化、业务同质化、技术手段信息化和点多、线长、面广、队伍庞大的特点，决定了税务绩效管理必须坚持加强顶层设计与鼓励基层探索相结合。鉴于此，在税务绩效管理体系设计和推进落实过程中，一直坚持注重重点突破，整体推进，从全局出发，明确工作重点，正确处理考评单位与被考评单位的关系，明确工作重点及优先顺序。
通过制定税收战略规划及按年度计划分解成考评指标，形成了“战略??目标??执行??考评??改进”的完整链条，使落实各项重大目标任务的路线图、时间表、责任书清晰地展现在各级税务机关和广大税务干部面前，更好地引领全国税务系统凝心聚力、持之以恒地抓好落实。此举有利于促进税收改革的落地，比如：税务部门2016年承担的重大改革任务是全面推开营改增试点，工作涉及到一千多万纳税人，影响大、时间紧且任务重，但通过对该项工作的专项考评，税务机关各级、各部门、各岗位逐级逐项明确具体工作任务，通过不间断地巡回督查与落实，促进税务与纳税人之间、国地税与财政部门等机构以及国税与地税内部之间实现精准对接，保障了改革工作的高效率完成。
作为单一制国家，我国行政体制具有高度的一致性，国家的指导性制度政策，促进了试点工作的理念、目标及定位的规范。通过总局顶层设计基本制度，将设立的长期目标与年度任务相结合来设立考评指标，在统一领导的基础上分级管理，促进统分结合、联动协调，同时发挥各级税务机关自主创新的积极性，使绩效考核管理不断完善，形成了上下级良性互动和统筹优化的良好局面。
（二）持续性制度创新
源自西方制度基本框架内的政府绩效管理有着深刻的社会背景及内置的价值导向，作为政府管理方式创新的一种手段,它贯穿了公共责任与顾客至上的管理理念，强化公共服务的结果导向，在追求经济、效率、效果的基础上，全面回应公民诉求，即凸现所谓“公平性”。我国从1993年开始才有相关学术研究成果出版，此后关于政府绩效管理的研究成果数量呈上升趋势,特别是2003年至2012年间的研究成果增势较大,其研究成果总量占1993年以来研究成果的98%以上。
税务系统绩效管理体系不仅是一次伟大的改革实践，也是制度上的持续创新。党的十八届三中全会决定指出，“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”。为了推进绩效管理体系的贯彻执行和不断创新，国家税务总局制定了“一年试运行、两年见成效、三年创品牌”的规划。2014年为“绩效启动年”，上线运行绩效管理信息系统，建立了绩效管理的制度框架，有利于充分发现问题，有效积累经验，为正式实施绩效管理、考评及结果运用奠定了基础；2015年为“绩效推进年”，主要结合各级税务机关岗责体系建设，进一步完善绩效管理制度，优化考评指标体系，升级改进信息系统，全面推进纵向到底、横向到边的各层级绩效管理，总局、省局、市局、县局四级联动，努力做到管理科学、措施完善、手段先进、运行高效；2016年为“绩效提升年”，主要促进绩效管理体系更加完备、制度机制运行更加稳健，加强实践创新和理论研究，努力创建富于税务特色、具有示范效应、发挥引领作用的政府绩效管理模式。
此外，完善的沟通机制促进了税务系统绩效管理体系的持续改进与创新。绩效沟通是绩效管理的灵魂和主线，它贯穿于绩效管理工作始终，渗透于绩效管理各环节，是区别于传统考核的重要标志。在税务系统绩效管理体系推行过程中，上下级和同级别之间沟通充分，有利于形成工作共识和价值认同，在确保绩效管理工作良性运转的同时，也促进了绩效管理体系的持续改进和创新。
税务部门的绩效管理制度，有利于从广度和深度上推进市场化改革，推动资源配置依据市场价格、市场规则、市场竞争实现效率最大化和效益的最大化，这项制度的创新有利于促进我国社会主义市场经济制度更加完善，更好地服务于市场经济建设与发展。
（三）管人与治事统一
税务系统绩效管理体系坚持管人与治事的统一，有效解决了干部不作为等问题。税务系统人员承担着依据税收法律法规向纳税人征收税款等职责，其行政执法等效率与质量既影响着国家利益，又会对纳税人的经济运行效率、生产经营环境等产生不可低估的影响。税务系统的工作有一定的特殊性，易产生工作倦怠和发生职务犯罪。
为了更好地促进管人与治事的统一，税务总局提出了要在2020年基本实现税收现代化的目标，建立完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系和高效清廉的组织体系。因此，税务机关在制定绩效指标时把此“六大体系”作为主要目标设置成为一级指标，二级指标根据此核心内涵来设置，将战略目标与实际工作任务紧密结合，切实有效解决了干部不作为的问题。绩效管理体系的不断探索创新，促进了税务系统工作作风的进一步改善，增强了干部职工的紧迫感、责任感和使命感。在税务系统中，不断缩短与目标的差距、讲求绩效已经成为一种文化自觉，这种组织文化也正不断促进着税务绩效管理体系的持续创新。
（四）结果导向与过程导向统一
绩效考评结果产出是绩效管理的重要部分，是加强管理、改进工作的重要依据。全面合理地运用考评结果，是保证绩效管理时效性和权威性的关键。坚持结果导向与过程导向的统一，可以促进绩效管理的导向及激励作用最大化。税务系统绩效管理体系强调绩效的衡量标准要以最终的服务效果和社会效益为导向，同时也注重对组织的创新能力、内部业务流程、行动计划等能力和过程的考核。
在税务系统绩效管理体系中，将考评的结果与评选年度优秀、先进公务员和干部的培养、选拔与任用等紧密挂钩。绩效考评的结果能够呈现出不同被考评者间的差距，避免“干与不干”、“干多干少”、“干好干坏”一个样的状况，充分调动了税务队伍干部职工的工作积极性和主观能动性，切实维护了绩效管理的公正性。通过确定岗位目标责任制、搭建绩效评估考核制度平台、税收行政管理责任制等措施，实现了结果导向与过程导向的统一，有效提高了税务机关的工作效率。只有切实将结果导向与过程导向相统一，才能够增强绩效考核对于工作及管理的权威性和影响力。
（五）绩效管理技术方法不断优化
税务系统绩效管理体系的实施也是绩效管理技术方法不断优化提升的过程。一方面，税务系统绩效管理体系注重考核指标的科学设定，以实际问题的解决为导向确立考评目标，做到了考评结果的客观公正和科学合理，同时注重对考评过程的管理，确保了绩效管理工作流程以及运行机制的规范、考评数据及信息的完整准确以及考评方式的合理选用。另一方面，税务系统绩效管理体系注重强化科技支撑，通过现代科技手段的运用，不断促进管理技术方法的优化设计，促进了绩效管理的信息化发展。税务总局开发并运行了绩效管理信息系统，各级各部门均把该系统与税务综合办公信息系统、税收综合征管信息系统等有机衔接，通过实现计算机考评等新技术方法的深度利用，切实增强了绩效管理的公正性及透明度。
纵观全球，其他国家的税务部门也在不断探索绩效管理的途径，从最初的以节约财政开支为目的，发展为对于政府的全方位考察，而且其考核的内容也在不断扩大，考核工具更是不断完善。如美国国内收入局应用的平衡测评体系、澳大利亚税务局的绩效测评体系，通过实行绩效财政预算，来促进公共行政部门有效使用和管理各种资源。我国税务系统绩效管理体系在借鉴国外先进经验的同时，结合我国国情进行了有针对性的创新，无论在理论还是实践上都取得了长足的进步。
综上所述，从最初的1.0版绩效管理体系到现在的4.0版绩效管理体系，税务系统绩效管理方法不断改进，考评制度不断完善，考评环节不断拓展，参与主体不断丰富，得到了各级税务机关的支持和认可，基于该体系所推行的绩效管理工作成效显著。税务系统绩效管理体系的主要特色在于持续改进和不断创新，使我国税务系统的绩效管理理论和实践得到了不断完善和提升，为政府部门实施绩效管理提供了成熟的方法和路径。税务系统绩效管理体系的设计与实施，为推进国家治理体系和治理能力现代化及服务于经济社会发展做出了积极的贡献。税务系统绩效管理工作在全国处于领先地位，是中央国家机关推行绩效管理的成功典范，对各地各部门开展绩效管理探索具有重要的借鉴意义。（作者：高小平系中国行政管理学会执行副会长兼秘书长，研究员；杜洪涛系清华大学公共管理学院博士后，助理研究员）
文章来源：中国行政管理
本文来源: 国家税务局
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