简政放权的法治之路

　    法治是治国理政的基本方式，简政放权同样须走法治之路。 　　十七大、十八大以及十八届四中全会决定都强调，完善组织法制和程序规则，按照法定权限和程序，行使权力、履行职责。完善组织法、行政程序法，这是实现简政放权的根本。 一 　　组织法最主要的作用之一，就是实现职权法定原则。 　　权力来源于人民。人民通过法律将权力授予行政机关。对行政机关来说，法无授权不可为。这就是职权法定。人民通过人民代表大会，制定国务院组织法，将行政权力授予国务院。国务院各部委的职权由国务院通过立法授予各部门，再报人大批准。地方各级政府的权力，由全国人大制定《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》授予地方各级政府。 　　目前，中央部委的职权，是由国务院制定的“三定”规定授予。当然我们希望能够制定正式的各部门的组织法。中央编办为此作过几次努力，但尚未完成。职权是“三定”规定的主要内容之一。从我国的体制特点而言，组织法关于职权的设定，重点是在中央各部门的职权。地方各级政府可能略有不同，但还是以中央各部门的职权为根据和基础。而中央各部门的职权的设定，又受到很多因素的影响。一是部门设置的影响。我国中央政府各部门设置，改革开放前是从苏联学来的一事一部模式。能源，有煤炭、有石油、有水利等等，各成一部，交通，有航空、水路、公路、铁路等等，也各成一部。或者说实际上是一事数部。这样，职权就非常分散且交叉或重复。改革开放后不断变革，所谓大部制就是把一事数部合并为一部。但大部制改革尚未完成。已合并的在职权上有时也是各行其是。一件事情由几个部门管理的情况也还没有完全解决。职权分散、交叉、重复的现象仍然存在。二是职权设置尚未跟上经济和社会发展的要求，也就是上层建筑不能完全适应经济基础的要求。最重要的是不能适应市场经济的发展和要求，有些部门还在行使阻碍市场经济发展的权力。三是职权设置没有适应建立国家治理体系的要求，缺乏社会协同和公众参与，行政机关什么都管。社会组织、行业组织、中介机构等大都是行政机关的一部分或是变相的一部分，没有行使自律的权力。四是将许多不该管、管不好的事情，把公民、法人或其他组织自己可以决定的事情也都纳入管理范围。 　　这样看来，简政放权首先涉及的是组织法关于职权的设定，而职权设定又与机构设置相连。这一改革的影响就很大。建议是否可从调查研究着手，进行国内和国际的调查、比较研究，根据我国特点，能大致划出应然的职权需要和机构设置，制定国务院各部门组织简则，再根据实际情况，确定改革进程。需要有一个总体设计和进程表。 　　地方各级人民政府组织法关于地方各级政府的职权规定都相当简略，且没有各层级政府职权的区分。随着经济社会的发展，当前的重点是中央和地方政府事权的划分，制定中央和地方关系法。 二 　　组织法对职权的规定一般比较原则，都是规定几个方面，具体职权还要通过单行的法律法规来规定。各部门、各级政府都按照不同层级法规范的规定行使其权力。单行法律法规在规定部门的具体职权时，不同层级的法规范在作出规定时是否有区别、有限制，是否具有同样的效力，这是在规范政府职权方面首先要解决的也是目前现实存在的重大问题之一。 　　对此，法律已经做出许多规范。《立法法》首先对全国人大及其常委会的专属立法权即法律保留事项作了规定，共11项，属于法律保留的事项未经授权，行政法规、地方性法规和规章都不能做出规定。且其中有3项为绝对保留，不能授权。这在实践中已经起了作用，但还不彻底。2015年《立法法》修改时，单独列出了税收法定一项。但没有规定同样涉及公民财产权的收费该怎么办。2015年修改，还增加了一些重要规定。对设区的市制定的地方性法规，在与法律法规不抵触的前提下，只能就城乡建设与管理、环境保护及历史文化保护三方面作出规定。对规章，部门规章规定的事项，必须是属于执行法律、行政法规、决定、命令的事项，没有法律、行政法规的依据不得设定减损公民、法人和其他组织的权利或增加其义务，不得增加本部门权力或者减少本部门的法定职责。地方政府规章要根据法律、法规制定，一是执行法律法规，二是属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市的规章，限于城乡建设与管理、环境保护及历史文化保护等事项。特殊情况下，因制定地方性法规条件尚不成熟，而行政管理又迫切需要，可以先制定规章，满两年如仍需要，应制定地方性法规。同样，地方规章，没有法律法规依据不能设定减损公民、法人和其他组织权利或增加其义务的规范。 　　《立法法》的这些规定，对各层级的法律规范，在具体规定政府权限时是必须严格遵守的。就实践看，还存在很多问题需要各部门严格监督检查。这是简政放权的重要一个方面。 　　至于规章以外的其他规范性文件，当然就只能对法律、法规和规章规定的事项，就具体执行作出规定，更不能减损公民权利或增加公民义务。这是在实践中最常发生的，必须建立严格的监督检查制度。 　　我国法律体系的重要的富有中国特色的特点，是一些对公民、法人的权利有重大影响的属于行政机关都要行使的共同行政行为，特别制定了法律。这就是行政处罚法、行政强制法和行政许可法。这三个法律的重要内容之一就是规定了哪一层级的法律规范，可以规定把哪一种行为即职权，授予行政机关。例如处罚法规定，除法律外，行政法规无权规定授权哪一部门可以有限制人身自由的强制措施和处罚。地方性法规则无权规定吊销企业营业执照的处罚，规章只能规定警告和一定数额的罚款。规章以外的其他规范性文件则一律不能规定。行政处罚法生效后，对纠正处罚乱象产生了良好的作用。但实践中还时有超出上述规定的情况出现。 　　对简政放权影响很大的是行政许可。由于我国特殊社会历史条件，行政许可遍及各行各业，有些有法律规定，有些是自行规定，给经济社会发展和公民法人权益带来巨大影响。为此，2003年制定了世界各国都没有的《行政许可法》。根据行政许可法的规定，除法律、法规外，部门规章无权设定行政许可。地方性法规只能有设定某种地方事宜的许可权，地方规章则只有设定临时许可权。其他规范性文件一律不得设定行政许可。由于我国的行政许可大部分都是规章设定的，而部门规章又不得设定许可，这就需要对部门规章设定的许可进行清理。对应该保留或废除的许可，逐批进行审查鉴定，用国务院决定的方式保留需要设定的部分，废除了几千项，虽然如此，仍有不少问题。应该说审批制度改革还远未彻底，有些应废除的仍旧保留；有些则改称为“非行政许可审批”；有些自称并非许可，如核准不是许可；还有些没有许可设定权的，仍在增设新的许可等等。目前，推进审批制度的改革还在努力，将对简政放权起重大影响。 　　《行政许可法》中提出了不设行政许可的四条原则：一是公民、法人或其他组织能够自主决定的；二是市场竞争机制能够有效调节的；三是行业组织或者中介机构能够自律管理的；四是行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。这四条说得非常到位，以此来检查一下目前仍在用的许可制度，恐不少都在此四条以内。改革任务还相当艰巨。 三 　　值得注意的是，简政放权，一是要简政，政府只管自己应该管和必须管的事；二是要放权，放权不能单纯理解为把权下放到下级、基层。放权还包括，把公民、组织自己可以决定的权力放还个人、组织；把基层自治组织和社会组织，包括行业组织、中介组织等能够自律的权力放给基层自治组织和社会组织，这才是更重要的。这就是中央提出的要建设国家治理体系，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障。把许多原来由政府行使的权力，但完全可以社会协同，由基层自治组织和社会组织通过自治自律来完成的，交给基层自治组织和社会组织。基层自治组织和社会组织都能够把各自的内部事务管理好，这将大大促进简政放权。由于我们长期以来形成的政府包办一切的理念和习惯，要建立治理体系还有一定难度。基层自治组织，特别是村民委员会和居民委员会，村民委员会虽已有法律规定，但仍存在诸多问题。关键是如何使村民委员会能做到自治自律。城市中的基层自治组织，原有居民委员会曾有法律规定，现在又有社区之名，这二者是什么关系。修改居民委员会组织法应该提上议事日程。 　　建立国家治理体系中的重要问题之一，是健全社会组织、行业组织。例如，多数人都在某一行业中工作，如果行政机关把各行业内人员的权力放给行业组织，让行业组织承担自治自律的作用和责任，简政放权就会收到很大的成效。行政机关就能把更多精力用于服务行政。其实，行业组织的自律要比行政机关的管理更为精细和强有力，因为这是内行在管理，更清楚行业自律的重点和途径。十八届四中全会以后，国家正在启动社会组织的改革，逐步建立社会治理体系，在适当时候，就需要用立法来巩固已取得的成果，依法继续推进改革。 四 　　简政放权从程序方面要求，首先是公开，权限公开、条件公开、流程公开。公开才能明确显示是否简政，才能接受公众监督。其次是，简化程序，高效便民。如，一个机构，只能一个窗口对外，不能在机构内再设几道批准程序。属于不同部门的，本级政府可以确定一个部门受理，统一办理。或者组织有关部门联合办理、集中办理。现在很多地方都设置行政大厅，联合办理、集中办理，并运用网上办理等，使程序大为简化，方便公众。应该说，《行政许可法》实施后，在许可领域，各地采用了许多办法，简化程序，取得了很好的效果。但是，实践中还存在很多问题。一件事情，需经过很多审批程序，没有按许可法的要求，由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；或者确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可等情况，仍然需要若干行政机关审批的，办一件事，仍需盖若干个章的，还仍有存在。更多的是在一项审批程序前，行政机关自行设定一些前置程序，例如，丢失老年证去民政部门补办，被要求先到当地派出所开丢失证明；公民买房，要先去派出所开无犯罪前科证明等等。此类事情极多，这中间也存在行政机关信息不共享的问题。当然也有懒政，不愿查资料的问题。这些事情虽非大事，但却增添公民许多麻烦。办事难是基层普遍存在的情况，纠正起来很不容易。当然，程序问题有时涉及部门的实体职权。反之，程序上的改变也有利于促进部门职权的简化。 　　总之，简政放权也是一个系统工程，造成政繁权多的原因是多方面的，需要我们在调查研究的基础上，设定目标，以法治手段逐一解决，并使简政放权的成果得以巩固。 　　（作者系中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长）