全国人大常委会第十四次会议审议多部法律草案和报告

　  民法典婚姻家庭编草案进入三审

　　现行法定婚龄暂不作修改

　　本报北京10月21日电  （记者彭波）21日，十三届全国人大常委会第十四次会议审议了民法典婚姻家庭编草案。在草案二审稿的基础上，草案三审稿对树立优良家风、维护被收养的未成年人合法权益、保护无过错方的权益等规定进行了增加或修改。

　　全国人大宪法和法律委员会在报告中表示，草案二审稿中规定应当维护平等、和睦、文明的婚姻家庭关系，明确夫妻应当互相忠实、互相尊重。有意见提出，为了更好地弘扬家庭美德，体现社会主义核心价值观，建议增加有关树立优良家风、弘扬家庭美德，重视家庭文明建设的规定。草案三审稿采纳了这些建议，增加了相应规定。

　　在保障被收养人和收养人合法权益方面，有意见提出，为了更好地维护被收养的未成年人的合法权益，建议将我国已加入的联合国《儿童权利公约》中关于儿童利益最大化的原则落实到收养工作中，明确规定最有利于被收养人原则。草案三审稿采纳了这一建议。

　　草案二审稿中规定了婚姻无效或者被撤销的法律后果。有意见提出，婚姻无效或者被撤销的，还应当赋予无过错方请求损害赔偿的权利，以利于保护无过错方的权益。对此，草案三审稿中明确规定，婚姻无效或者被撤销的，无过错方有权请求损害赔偿。

　　隔代探望权一直是社会关注的热点话题，草案二审稿中也对隔代探望权作了相关规定。但这条规定引发了争论，有意见认为草案二审稿对隔代探望权进行限制，没有必要；也有意见认为，隔代探望权过大容易引发家庭矛盾，影响未成年人和直接抚养子女一方的正常生活；还有意见认为，法律不宜赋予祖父母、外祖父母单独的探望权，建议删除这一规定。宪法和法律委员会经研究认为，鉴于目前各方对此尚未形成共识，可以考虑暂不在民法典中规定，祖父母、外祖父母如与直接抚养子女的一方不能协商一致，可以通过诉讼由法院根据具体情况解决。

　　此外，是否降低法定婚龄，也是社会关注的热点。宪法和法律委员会经与国家卫健委、司法部等有关方面研究后认为，现行法定婚龄的规定已经为广大社会公众熟知和认可，如果进行修改，属于婚姻制度的重大调整，宜在进行充分调查研究和科学的分析评估后再定。因此，草案三审稿中仍然维持现行法定婚龄，暂不作修改。

　　预防未成年人犯罪法修订草案提请审议

　　分级预防未成年人不良行为

　　本报北京10月21日电  （记者彭波）十三届全国人大常委会第十四次会议21日审议了预防未成年人犯罪法修订草案。

　　现行的预防未成年人犯罪法于1999年颁布实施。随着我国经济社会的迅速发展和形势变化，未成年人违法犯罪出现了一些新情况、新特点，预防未成年人违法犯罪工作遇到了一些新问题、新挑战。2018年，修改预防未成年人犯罪法列入十三届全国人大常委会立法规划，明确由全国人大社会建设委员会牵头起草，与未成年人保护法的修改一并考虑。

　　全国人大社会建设委员会主任委员何毅亭在说明中表示，预防未成年人犯罪法修改将全面贯彻党中央关于加强未成年人保护、预防未成年人违法犯罪工作的精神和要求，坚持从国情实际出发，强化问题导向，着力完善相关制度和工作机制，注重综合施策，实施分级预防，细化教育矫治措施，处理好与相关法律，特别是未成年人保护法的衔接配合。

　　根据未成年人违法犯罪行为的发生规律，修订草案将未成年人的偏常行为分为不良行为、严重不良行为、犯罪行为等由轻及重的三个等级，针对不同的等级采取相应的措施，以体现分级预防的理念。

　　一般预防是预防未成年人犯罪的基础性工作。修订草案整合现行法律中的相关内容，构成一般预防，从加强教育和正面引导、及时消除影响未成年人健康成长的不良因素两方面入手，规定未成年人及其家庭、学校、政府、司法机关、社区等各自的预防职责。

　　修订草案将现行法律规定中明显已经构成治安违法的行为移入严重不良行为，增加实践中未成年人容易和经常出现的其他不良行为，并从及早干预、预防其进一步走向违法犯罪的角度出发，规定了各责任主体应当采取的具体干预措施。

　　严重不良行为属于严重危害社会的行为。修订草案根据现行治安管理处罚法和刑法的有关规定，以及未成年人容易和经常发生的严重危害社会的行为，对严重不良行为进行了新的界定和列举，以便在实践中能准确识别并采取有针对性的矫治措施。

　　为解决未成年人严重不良行为因年龄原因不予相应的治安管理处罚、同时又缺乏跟进的矫治措施，导致很多未成年人一犯再犯直至走上犯罪道路的问题，修订草案规定了公安机关可以采取的八项过渡性教育矫治措施。对严重不良行为情节恶劣或者拒不配合、接受教育矫治措施的未成年人，规定可以送专门学校进行矫治和接受教育，并明确规定了进入专门的程序。

　　此外，修订草案还规定了对重新犯罪的预防，统筹考虑与监狱法、刑事诉讼法以及即将出台的社区矫正法有关规定的关系，丰富细化了诉讼中的教育、程序分流后的矫治、社区矫正期满和刑满释放后的安置帮教等措施。

　　未成年人保护法迎来大修

　　为未成年人健康成长提供法制保障

　　本报北京10月21日电  （记者彭波）十三届全国人大常委会第十四次会议21日对未成年人保护法修订草案进行了审议。全国人大社会建设委员会主任委员何毅亭在说明中指出，未成年人保护法修改将坚持从国情实际出发，强化问题导向，着力完善相关制度，为更好保护未成年人健康成长提供坚强的法制保障。

　　未成年人保护法于1991年颁布实施，2006年进行过一次较大幅度的修改。党的十八大以来，党中央对完善未成年人保护相关法律制度、改进未成年人保护工作提出了明确要求。2018年9月，由新成立的全国人大社会建设委员会牵头，正式启动未成年人保护法的修改工作。

　　据何毅亭介绍，修订草案对现行未成年人保护法坚持增改删并举，新增“网络保护”“政府保护”两章，条文也从72条增加到130条，强化了未成年人保护法作为未成年人保护领域综合性法律的定位。

　　未成年人保护法中对未成年人享有的权利、未成年人保护的基本原则和未成年人保护的责任主体等作出明确规定。修订草案充实了总则规定，新增最有利于未成年人原则，强化父母或者其他监护人的第一责任，确立了国家亲权责任，明确在未成年人的监护人不能履行监护职责时，由国家承担监护责任，增设了发现未成年人权益受侵害后的强制报告制度。

　　在家庭保护方面，修订草案细化了家庭监护职责；突出家庭教育；增加监护人的报告和配合义务；针对农村留守儿童等群体的监护缺失问题，完善了委托监护制度。

　　学校是未成年人成长过程中至关重要的场所。修订草案从教书育人和安全保障两个角度规定学校、幼儿园及婴幼儿照护服务机构的保护义务。

　　在社会保护方面，修订草案增加了城乡基层群众性自治组织的保护责任，拓展了未成年人的福利范围，强调了公共场所的安全保障义务。

　　此外，修订草案还增设了“网络保护”专章，对网络保护的理念、网络环境管理、网络企业责任、网络信息管理、个人网络信息保护、网络沉迷防治、网络欺凌及侵害的预防和应对等作出全面规范，力图实现对未成年人的线上线下全方位保护。

　　在政府保护方面，修订草案明确各级政府应当设立未成年人保护工作委员会，增加各级政府开展未成年人保护工作机制的规定，细化政府及其有关部门的职责，并对国家监护制度作出详细规定。

　　在司法保护方面，修订草案进一步强调司法机关专门化问题，设立检察机关代为行使权利制度，细化规定监护中止和监护撤销制度，规定刑事案件中对未成年被害人的保护措施等。

　　档案法修订草案提请审议

　　依法保障档案信息化建设

　　本报北京10月21日电  （记者倪弋）21日，十三届全国人大常委会第十四次会议审议了国务院关于提请审议档案法修订草案的议案。受国务院委托，国家档案局局长李明华向会议作了说明。

　　档案法自1988年施行以来，对加强档案的收集、管理和利用，维护国家档案资源安全，服务改革开放和社会主义现代化建设发挥了重要作用。但是，随着中国特色社会主义进入新时代和全面依法治国方略的推进，档案法与国家治理体系和治理能力现代化建设战略部署已不相适应，迫切需要修订。

　　在现行档案法的基础上，档案法修订草案完善了档案管理相关制度。修订草案建立了档案工作责任制，明确规定按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织应当建立档案工作责任制，健全档案管理制度。此外，修订草案明确机关、团体、国有企业事业单位和其他组织归档范围，同时规定了非国有企业的档案管理责任，同时还明确了机构变动时档案移交制度。

　　此外，为了维护国家安全和公共利益，修订草案规定：非国有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，所有者应当妥善保管；严禁卖给、赠送给外国人或者外国组织。

　　随着信息时代的到来，档案工作从传统实体管理逐渐转向数字管理。对此，修订草案增加档案信息化建设的规定，明确各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。修订草案还明确了电子档案的法律效力，规定：不得仅因为电子档案采用电子形式而否认其法律效力，具有法律效力的电子档案可以以电子形式作为凭证使用。

　　修订草案还对档案信息化内容作了具体规定：国家鼓励机关、团体、企业事业单位和其他组织推进电子档案管理信息系统建设；有条件的档案馆应当按照规定建设数字档案馆；国家推进档案数字资源跨区域、跨部门共享利用。

　　社区矫正法草案提请二审

　　增加专章规定  强化队伍建设

　　本报北京10月21日电  （记者倪弋）21日，十三届全国人大常委会第十四次会议听取了全国人大宪法和法律委员会关于社区矫正法草案修改情况的汇报。

　　草案一审稿对社区矫正法的立法目的作了规定，有的常委会组成人员建议明确社区矫正的性质；有的人大代表、地方、部门院校和社会公众提出，草案一审稿中“正确执行刑罚”的表述不准确，社区矫正的对象有四类，其中主要是缓刑，根据刑法规定，缓刑是附条件的不执行刑罚，考验期满原判刑罚就不再执行。对此，宪法和法律委员会建议采纳上述意见，将“正确执行刑罚”修改为“正确执行刑事判决、裁定和暂予监外执行决定”。

　　鉴于目前社区矫正力量薄弱，专业化水平不足的情况，草案二审稿进一步充实社区矫正队伍建设方面的相关规定。草案二审稿增加规定“国家推进高素质的社区矫正工作队伍建设。社区矫正机构应当加强对社区矫正工作人员的管理、监督和培训，不断提高社区矫正的规范化、专业化水平”。草案二审稿还增加规定参与社区矫正工作的人员依法开展社区矫正工作，受法律保护。同时，根据结构调整需要，增加“机构、人员和职责”一章，对相关内容集中规定。

　　有关方面提出，社区矫正是在社会上对社区矫正对象进行监督管理和教育帮扶，在方式方法上要与监狱执行刑罚严格区分。对此，草案二审稿在总则中增加规定“社区矫正工作应当依法进行，尊重和保障人权”；在监督管理一章中增加规定开展社区矫正工作，应当保障社区矫正对象的人身自由；此外还增加规定社区矫正机构应当注意保护社区矫正对象的身份信息和个人隐私。

　　草案二审稿还对未成年人社区矫正作了专门规定，明确“对未成年人的社区矫正，应当与成年人分别进行。”草案二审稿还规定，社区矫正工作人员对履职过程中获得的未成年人身份信息应当予以保密。共青团、妇联、未成年人保护组织应当协助做好未成年人社区矫正工作；国家鼓励相关社会组织参与未成年人社区矫正工作，依法给予政策支持。

　　森林法修订草案提请二审

　　对破坏森林资源者可提出赔偿要求

　　本报北京10月21日电  （记者倪弋）十三届全国人大常委会第十四次会议21日听取了全国人大宪法和法律委员会关于森林法修订草案修改情况的汇报。

　　修订草案一审稿规定了森林生态效益补偿制度。一些常委会组成人员建议，完善森林生态效益补偿的规定，增加有关地区之间横向生态效益补偿的内容。对此，修订草案二审稿增加规定：国家加大公益林保护力度，完善重点生态功能区转移支付政策，指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态效益补偿。

　　修订草案一审稿规定，国务院代表国家行使国有森林资源的所有权；国务院可以授权有关部门行使所有者职责，或者由有关部门委托省、自治区、直辖市人民政府代理行使所有者职责。一些常委会委员和地方、部门建议，结合党中央有关推进自然资源资产产权制度改革的精神，进一步明确履行国有森林资源所有者职责的部门。宪法和法律委员会经研究，将上述规定修改为：国家所有的森林资源的所有权由国务院代表国家行使。国务院可以授权国务院自然资源主管部门统一履行国有森林资源所有者职责，国务院自然资源主管部门可以委托有关部门和省、自治区、直辖市人民政府代理履行所有者职责。

　　修订草案一审稿规定，破坏森林资源给国家利益或者公共利益造成重大损失的，有关机关和组织可以依照国家有关生态环境损害赔偿的规定向人民法院提起诉讼，对责任者提出损害赔偿要求。有意见提出，将破坏森林资源的损害赔偿诉讼和公益诉讼合并规定，容易产生混淆。对此，修订草案二审稿修改为：破坏森林资源给国家造成重大损失的，国务院自然资源主管部门及其委托的有关部门和地方人民政府可以依法向人民法院提起诉讼，对责任者提出损害赔偿要求。

　　全国人大常委会开展高等教育法执法检查

　　巩固高校人才培养中心地位

　　本报北京10月21日电  （记者倪弋）21日，全国人大常委会执法检查组关于检查高等教育法实施情况的报告提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。

　　此次执法检查是高等教育法颁布以来首次开展的执法检查，旨在全面了解法律贯彻实施情况，依法推动高等教育事业改革发展，以法治力量保障党中央重大决策部署贯彻执行，为建设高等教育强国提供良好的法治环境。

　　报告认为，面对新形势新任务新要求，高等教育改革发展与党中央的要求，与广大人民群众对更加公平、更有质量的高等教育需求相比，仍有不小差距，法律实施还存在一些薄弱环节和突出问题。针对执法检查中发现的问题，报告建议，坚持立德树人，巩固高校人才培养中心地位，要理直气壮开好思政课，用习近平新时代中国特色社会主义思想铸魂育人。遵循教育规律和人才成长规律，因事而化、因时而进、因势而新，增强思想政治工作的时代感和实效性。坚持以促进学生全面发展为中心，围绕激发学生学习兴趣和潜能深化教学改革。既注重“教得好”，更注重“学得好”，激励学生主动学习、刻苦学习，增强学生的社会责任感、创新精神和实践能力。深化体育评价体系改革，把学生健康水平列入高校工作考核指标体系。鼓励高校以高水平的科研支撑高质量的人才培养，强化科研育人。坚持把教师队伍建设作为基础工作。注重师德师风考量，把提高教师思想政治素质和职业道德水平摆在首要位置。加大优秀教师典型宣传力度，坚守科研诚信和伦理底线，坚决查处师德失范、学术不端行为。深化高校教师管理制度改革，探索试行高校分类制定岗位设置方案和管理办法。

　　报告还建议，要研究制定高等学校分类设置标准和办法，建立不同类型高等学校的经费投入、人事管理、质量评估、监测评价等制度，引导高校科学定位、差异化发展，形成与经济社会发展相协调的格局。各级政府要进一步转变政府职能和管理方式，依法界定政府及相关部门在教育治理中的职责权限，减少各类检查、评估、评价，减少对学校教育教学事务的干预，发挥学校办学主体作用，让学校安安心心地发展，让教师安安静静地上课。尽快研究出台中西部高等教育振兴计划升级版。