无锡强化立法针对性可操作性 防止不切实际观赏性立法

      江苏省无锡市是中国民族工商业和乡镇企业的发祥地,也是改革开放以后率先发展的长三角经济中心城市之一。自1984年无锡市成为国务院首批批准的“较大的市”,并在1986年12月被赋予地方立法权后,从1987年至2015年的29年间,无锡市人大常委会共制定了87部地方性法规,对当地社会经济发展、社会治理、城市管理和民生改善发挥了重要作用。
　　“回顾无锡地方立法工作,通过根据本地实际情况制定地方性法规,确实给予了经济社会发展强有力的法治保障,与没有地方立法权城市的差别,在于其权威性更高,规范性更强,操作性更强。”无锡市人大常委会法工委主任钱群在接受记者采访时认为,无锡在1987年至今共制定的87部地方性法规中,政府提案的79件,占比90%。实践证明,正确处理人大主导与发挥政府作用的关系,是做好地方立法工作的关键所在。
　　张德江委员长在第二十一次全国地方立法研讨会上指出,要建立健全党委领导、人大主导、各方参与的统筹协调、各司其职、各尽其力、分工合作的立法工作格局。钱群对此理解认为,人大主导并非意味着大包大揽,从以往的实践经验看,人大对立法方向和进程的主导,包括法规立项、法规起草、立法决策、立法协商和法规审议等各个环节。其中,地方人大在法规立项方面通常表现为编制立法规划和年度立法计划的活动,而在政府方面通常表现为法规提案权的行使。人大主导法规立项,是科学编制立法规划计划的重要前提。政府向人大提出立法提案,究其实质是立项建议权,属于立法动议的范畴,但却是依法行使提案权的体现,是履行法定职责的表现。
　　据了解,2007年太湖蓝藻事件发生后,将太湖水环境保护纳入法治化轨道,成为无锡市重点推动的一项工作。其间,在“立有效管用之法”的思想主导下,为了应对太湖水危机和水环境保护不断出现的新情况、新问题,经过无锡市十四届和十五届两届人大常委会的努力,先后制定了以《无锡市水环境保护条例》为核心,包括供水、排水、航道、河道、太湖新城生态城和蠡湖景区保护、水资源节约利用等条例在内的8部涉水法规,涵盖了水污染控制、污水集中处理、饮用水水源保护、水生态修复等多个方面,形成了一个水环境保护地方立法系列。
　　在地方性法规指引下,无锡在“依法治太”上多措并举。其中仅在太湖水污染治理方面已经累计投入超过500亿元,关停或迁入园区的工业6000多家,新建污水管网超过4000多公里,实现了太湖保护区规划建设、组织管理体系、综合治理措施、双水源供水网络、城乡污水收集处理、监测监控网络六个全覆盖。2015年太湖无锡水域水质从2007年的劣V类提升为IV类,各项指标得到不同程度改善。立法工作在治理太湖环境中可谓功不可没。
　　钱群说,只有将党委决策的重大事项、政府推行的重点工作和社会关注的热点问题有机结合起来,将立法工作放在全面深化改革、推动经济社会发展的大局中谋划,地方立法工作才能体现高质量,绽放出强大的生命力。
　　2006年,无锡市人大常委会制定了《无锡市宜兴紫砂保护条例》,这部我国首部为保护区域性传统工艺美术技艺和品种所制定的专项地方性法规,涵盖了宜兴紫砂矿产资源的开采利用、紫砂制作技艺的挖掘整理、严格制作技艺的保密措施,以及宜兴紫砂制作专业人才培养、紫砂作品产品信息化建设、加强紫砂市场监管、加大打击非法经营活动等各方面,近年来无锡紫砂艺术的蓬勃发展,与这部条例的作用不可分割。
　　“地方立法要提高质量,就需要严格按照法定程序立法,尤其是严格执行法规立项、起草、审查、审议、表决、修改、废止等方面的程序规定,不断提高立法工作的规范化水平,同时,还要准确处理好立法决策、协商、起草中的关系,最大程度达成各方共识,确保立法条文的针对性和可操作性。”钱群还认为,检验法规起草工作质量的核心是草案内容的科学性,尤其是涉及部门利益调整,必须从改革发展大局中去判断、从是否有利于实现公平正义的价值取向中去权衡、从是否符合广大人民利益和愿望的角度去考量。要妥善平衡各方,既要通过立法给予行政机关必要手段,以确保行政权力有效行使,又要对行政权力进行规范、制约和监督。同时要坚持依法立法,严格按照不抵触原则开展地方立法,慎重对待行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等措施的设置。还要防止内容空洞的口号式立法、不切实际的观赏性立法,增强立法的针对性和可操作性。
　　为了正确处理人大与政府在立法协商和法规审议中的关系,无锡市还按照中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》精神,于去年制定出台《无锡市人大常委会关于深入开展立法协商工作的意见》,明确了立法协商六个方面的主要内容,规定了立法协商的七项工作机制,并在全市确定首批18个立法联系点,包括9个镇(街道)、3个行业协会、2个律师事务所、4个企业,成为了立法机关与基层群众面对面交流的平台。