今年3月，包含厦门自贸区在内的中国（福建）自由贸易试验区正式运行。4月，《国务院关于印发中国（福建）自由贸易试验区总体方案的通知》明确了福建自贸区要以制度创新为核心，在建设法治化营商环境方面率先挖掘改革潜力，破解改革难题，要求健全法制保障，通过地方立法，建立与试点要求相适应的自贸试验区管理制度。3月15日，新的《立法法》正式公布实施。此次《立法法》的修订，是在保持原有的立法权分配框架下对国家和地方的立法权限进行调整，对我市的立法权限也产生了重要的影响，由此也对厦门自贸区法制建设带来了新的机遇和挑战。
一、新《立法法》对厦门自贸区立法在形式上的影响
目前，我市的立法权包括两个方面：一是市人大及其常委会享有的地方性法规制定权，包括较大的市法规立法权和经济特区立法权；二是市人民政府的规章制定权。《立法法》修改后，除较大的市法规立法权在名称上变更为设区的市法规立法权外，在立法权种类上并没有改变，真正对我市立法工作产生影响的是立法权限的变化。依照新《立法法》的相关规定，除法律另有规定外，设区的市制定地方性法规或者政府规章，仅限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。虽然立法者强调上述三个领域已基本涵盖了原先享有立法权的49个较大市已制定的法规规章所涉及的领域，但就厦门而言，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个领域的立法只占我市法规规章立法的一部分。虽然对于“城乡建设与管理”在学理上可以作宽泛解释，但在立法机关未作解释的情况下，地方立法工作只能按照保守的理解予以实践。这意味着我市制定设区的市地方性法规和政府规章从没有范围限制缩小到三个领域。而涉及自贸区建设的立法从严格意义上来说大部分不属于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个领域，也就无法通过制定设区的市地方法规或者政府规章进行立法。
新《立法法》在缩小了我市制定地方性法规和政府规章的立法事项时，保留了制定经济特区法规的权限，同时保留了经济特区法规对法律、行政法规和地方性法规的变通权。重要的是，新《立法法》没有对经济特区法规可以立法的事项进行规定，这是因为经济特区承担着改革先行先试的重任，必须赋予广泛的制度设定权限。因此，要对涉及厦门自贸区的事项进行立法，以经济特区法规的形式是比较便捷、可行的。
二、新《立法法》对厦门自贸区立法事项选择的影响
《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》对福建自贸区的发展目标作了准确的定位，概括来说主要是三个方面：一是加快政府职能转变，建立与国家投资贸易规则相适应的新体制；二是创新两岸合作机制，推动货物、服务、资金、人员等各类要素自由流动，增强闽台经济关联度；三是扩大开放，拓展与21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区交流合作的深度和广度。最后，通过三到五年的时间，建成一个功能完备、服务规范的自由贸易园区。我省自贸区发展的目标也是厦门自贸区法治保障建设的目标。从立法的角度上看，根据厦门自贸区承担的发展任务，我市在涉及自贸区立法的事项主要包括转变政府职能、扩大对外开放、促进投资便利、创新金融功能、加强对台交流合作以及完善营商环境等方面。
依照《立法法》的规定，财政、金融和外贸的基本制度只能制定法律，地方没有相应的立法权限。因此，涉及厦门自贸区金融创新、扩大外贸的事项，在没有国家授权的情况下，制度建设的主要方向是创造一个便利的环境，促进金融业的发展和推动投资的便利化。对于金融业，我市已制定了《厦门经济特区促进两岸区域性金融服务中心建设条例》，如何把其中关于营造良好金融环境的制度和措施复制到厦门自贸区，是未来制度建设研究的重点之一。对于扩大开放，促进投资便利，我市目前已通过立法建立起“先照后证”、“一证三号”等制度，为便利投资贸易创造条件。下一步，厦门自贸区在制度建设上应当继续坚持转变政府职能，依照国家的规定精简审批事项、优化审批流程、缩短审批权限，营造便利的投资贸易环境。
加强对台交流、探索两岸经济合作新模式是中央赋予福建自贸区的一项重要使命。台湾在大陆的贸易方式主要是投资贸易和服务贸易。在投资贸易方面，大陆与台湾在《海峡两岸经济合作框架协议》的基础上以达成了《海峡两岸投资保护和促进协议》，在此条件下厦门自贸区如何发挥优势，营造比其他地市更好的投资环境，吸引更多的台商到厦门投资，是未来制度建设的重大课题。关于服务贸易，在《海峡两岸服务贸易协议》未在台湾立法机构通过的情况下，依照《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》对服务贸易的限制，厦门自贸区在服务贸易方面如何重点突出对台特色，也是相关制度建设思考的一个重点。
三、新《立法法》对厦门自贸区相关立法中相对人权利义务设定的影响
新《立法法》对设区的市制定地方性法规规定了不抵触原则，即设区的市所制定的地方性法规，不得同宪法、法律、行政法规、和本省的地方性法规相抵触。这一规定保留了原较大的市制定地方性法规所受到的限制。具体到立法工作中，即要求在设定相对人权利、增加相对人义务时不得违反上位法的规定。对于设区的市人民政府制定的规章，新《立法法》直接规定没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。从立法权分配和限制的导向上看，新《立法法》正逐步收紧政府的行政立法权。一是在立法范围上，从没有范围限制修改为限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等领域；二是在设定相对人权利义务时，增加了需要有法律、行政法规、地方性法规的限制。
党的十八大报告指出，要健全权力运行制约和监督体系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出要加快转变政府职能，深化行政审批制度改革，进一步简政放权。新《立法法》对设区的市制定的地方性法规和政府规章的限制，正是党的十八大、十八届三中全会的要求在立法权限分配上的体现，更加注重对公民合法权益的保护，进一步规范行政权力的运行。
基于此，在涉及与厦门自贸区相关的立法工作中，在设定相对人权利义务时应当注意几个方面：一是在增加相对人义务时，应当有充分的必要，并经过相应的调研和论证。自贸区是一个新事物，如何协调相对人之间、相对人与管理者之间的权利义务关系，保证相应的制度安排符合国家对自贸区的期待和要求，都需要立法者不断地尝试和创新。在立法工作中，虽然依照《立法法》的规定可以在一定条件下增加相对人的义务，或者运用经济特区立法权变通上位法的规定新设定或者增加相对人的义务，但对立法权的这项功能应当慎用。自贸区乃为促进自由贸易、推动与国际接轨而设，不当地增加相对人义务有可能损害区内贸易的自由和公平。
二是对行政系统在自贸区内的扩权应当保持谨慎。自贸区是国家对建立自由贸易区的尝试，必然对现有的行政管理模式带来全新的挑战。对于这一新的事物如何将进行管理，依靠以往的行政经验未必能够取得很好的管理效果。因此，在制度建设上，行政系统必然要求通过立法赋予其相应的管理手段。一方面，这种扩充行政权力、改变管理模式有其正当性和合理性。另一方面，在满足这种扩权需求的同时，应当牢牢把握住转变政府职能、深化行政审批制度改革以及进一步简政放权的要求，按照新《立法法》的规定，防止这种扩权损害相对人的合法权益或者违反了自贸区建设的本意。
四、新《立法法》对厦门自贸区涉台立法的影响
探索闽台经济合作新模式，创新两岸合作机制，推动各类商业要素在两岸之间的流通是厦门自贸区的一项重要使命。但由于大陆与台湾的关系比较特殊，双方在商贸上的每一次推进都有赖于两岸高层的磋商。这使得厦门自贸区涉台立法面临着两个难题：
一是许多对台政策或者制度属于中央政府的事权，地方立法只能着重于在国家确定的制度范围内尽可能地创造便利的投资环境或者通关条件，制度建设的空间并不大。虽然新的《立法法》保留了我市经济特区立法权，但经济特区立法也无法突破现行的对台政策框架，所有对现行对台政策的变通，都需要中央政府或者相关部委的同意，比如两岸的检验检疫标准互认、金融合作等。因此，在这方面我市的制度建设空间较小。
二是台湾的法律制度与大陆不同，在厦门自贸区涉台立法实践中如何做好与台湾相关法律制度的衔接，将面临新的挑战。例如，曾有台商想在厦门设立财团法人，但大陆的民事法律制度中并没有财团法人的概念，只有与之相类似的基金会、民办非企业单位等民事主体，相应的管理模式、税收制度等都存在不同，而民事主体制度属于法律专属立法权，非地方可以创设，台商在我市设立财团法人的愿望落空。因此，在立法实践中，如何处理两岸法律制度的差异导致的后果，是一个值得研究的问题。
要破解上述两个难题，在立法重点的选择上可以考虑换个角度。国家之所以赋予福建自贸区加强对台合作交流的使命，主要是因为福建与台湾地缘相近、血缘相亲、文缘相成，具有对台交往的独特优势。在经济立法方面如果难以创新的话，在闽南文化方面可以寻求制度建设的突破口。目前，以“一带一路”为纽带的经济圈方兴未艾，文化搭台、经济唱戏依然是推动改革开放、扩大对台交流的方式之一，而闽台具有相同的文化传统，扩大文化上的交流有利于推动经济合作的进一步深化，比如文创产业等。今年，我市开展的历史风貌保护、闽南文化生态保护方面的立法，将为闽台文化交流提供坚实的基础。
五、新《立法法》对厦门自贸区立法的科学性、民主性的影响
此次《立法法》修订的一个亮点，就是进一步细化了全国人大常委会立法的程序，增加了许多增强立法民主性、科学性的条款，例如第三十六条增加规定了需要召开听证会、论证会的情形，第三十九条规定了立法前评估制度，第五十二条规定了科学编制立法计划制度等。新增加的这些制度主要目的就是为了保证立法的科学性和民主性。而立法的民主性和科学性，是党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的明确要求。
厦门自贸区的建设是一个不断探索、不断创新的过程，需要发挥集体的智慧和万众创新的精神，因此，在制度建设上充分倾听各方面的意见非常重要。而厦门自贸区范围确定，管理对象也相对明确，这为采取座谈会、听证会等方式听取意见提供了比较有利的环境。同时，还应当建立起相应的意见反馈制度，加强立法者、管理者和管理相对人之间的沟通，形成良好的互动，使参与自贸区建设的各方都可以对相关的制度建设提出意见建议，并有相应的制度预期。
另一方面，自贸区的制度建设是紧紧围绕促中央赋予厦门自贸区展开的，任何一项决策上升为制度后，都会对自贸区产生重大的影响。因此，在厦门自贸区的相关立法活动中，应当参照全国人大常委会制定法律的程序，做好立法前评估和后评估工作。立法前评估，要看该项制度是否有利于促进自由贸易，是否符合厦门自贸区发展的目标；立法后评估，要看制度的实施效果，及时修正制度的不足。必要时，尝试引入第三方评估机制，消除偏见和分歧。
六、小结
新《立法法》对厦门自贸区的制度建设带来了新的机遇和挑战。在立法项目选择上，需要我们以自贸区建设目标为出发点，依照我市的立法权限选择需要规范的事项；在立法程序上，需要我们更多地听取各方面的意见和建议，形成立法上的合力；在设定法律关系、分配权利义务时，应当采取审慎的态度，防止不适当地扩大权力、权利的边界或者增加法定义务；在涉台立法时，需要我们创新思维，寻找制度建设的突破点。此外，我们还应当注意注意制度的溢出效应，自贸区不是一个完全封闭的系统，自贸区的相关制度所产生的效应必然也会对自贸区外产生影响，如何发挥法在这方面的引领和推动作用，也需要进一步思考和研究。
（撰稿：厦门市法制局法规处 廖志斌 ）
参考文献：
1.第十二届全国人民代表大会法律委员会关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》审议结果的报告
2.《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）的通知》（国办发[2015]23号）