有了立法权能否遏制红头文件泛滥

编者按 修改后的立法法赋予所有设区的市地方立法权,下放权力主要涉及城市管理、城市建设、环境保护、历史文化保护等方面。
　　目前,全国多个城市获得地方立法权。立法权来了,拿到“门票”的城市,准备好了吗?他们能否“接得住”“用得好”立法权,又如何防止权力滥用?地方立法权能否有效遏制红头文件滥发?近日,本报记者带着上述问题进行了深入采访。从今天起,本版推出系列报道,敬请期待。 广西　起步阶段不搞　大而全综合法规 城市:柳州、桂林、梧州、北海、钦州、玉林市
　　时间:8月1日起行使地方立法权
　　亮点:拟定五年立法规划设想和2016年立法计划草案 □ 本报记者莫小松马艳 广西壮族自治区十二届人大常委会第十七次会议近日通过《广西壮族自治区人民代表大会常务委员会关于柳州、桂林、梧州、北海、钦州、玉林市开始行使地方立法权的决定》,上述6个市人民代表大会及其常务委员会自8月1日起开始行使地方立法权。
　　由此,广西可以制定地方性法规的设区的市将由南宁市1个增至7个,对广西法治建设和人大工作具有里程碑意义。
具体事务依赖“红头文件”
　　广西有14个设区的市,由于各地发展不均衡,国家有些方面的立法较为原则,需要地方在实践中予以具体化或进行补充,也有许多本身就属于地方性事务,只能由地方管理。
　　为了更好促进地方发展,柳州市从上世纪90年代就开始申报“较大的市”,争取地方立法权,并且随着柳州市经济社会不断发展,对地方立法的需求也越来越强烈。
　　柳州市人大常委会在向自治区人大常委会申请行使地方立法权时称,由于没有地方立法权,一些具体事务依赖于“红头文件”,容易造成行政相对人无所适从,也导致相关行政主管部门缺乏合法有效、具体明确的执法依据,严重影响了城市的长远发展,影响柳州法治建设的进程。
　　桂林市根据国家批复的《桂林国际旅游胜地建设发展规划纲要》,要建设成为世界一流的山水观光休闲度假旅游目的地、全国生态文明建设示范区、全国旅游创新发展先行区。但是,由于没有地方立法权,桂林市在推进胜地建设过程中“先行先试”的一些好政策、好办法,只能依靠规范性文件或行政手段来推进和落实,缺乏连续性、持续性。
　　桂林市人大常委会提出,要继续加大胜地建设力度,推动桂林从“旅游大市”向“旅游强市”转变,急需将工作中形成的好做法、好经验上升为地方性法规加以固定,而胜地建设过程中遇到的旅游业发展、城市规划与建设、违法用地与违法建设以及市容环境综合整治等问题,也都需要通过地方性法规加以规范和引导。
　　梧州市人大常委会也提出,梧州正处于经济发展和社会治理的高速发展期,在城市建设、城市管理、环境保护等方面,需要通过完善地方性法规来规范管理。
明确立法工作主体职责
　　立法工作是专业性极强的工作。自治区人大常委会法制工作委员会主任陈伟雄说,经综合考虑和评估,向自治区人大常委会提出申请确定其行使地方立法权报告的6市在立法能力建设、立法工作制度建设等方面都具备了行使地方立法权的基本条件。
　　钦州市人大常委会设立了法制工作委员会和法制研究所,引进两名法学博士担任法工委副主任,8名法学专业、具有法治实践经验的人员到法制研究所工作。
　　桂林市人大常委会设立了法制工作委员会,抽调4名具有法治实践经验或法学本科以上学历的人员到法工委工作。全市建立了市委领导、人大主导、政府跟进、公众参与的地方立法工作格局。
　　北海市设有法制办,城管、建设等有关职能部门都设置了法制科,基本建立了法规起草的工作体系。
　　“在立法能力方面,6市拟设立市人大常委会法工委均获市委常委会同意,并对编制数量有了明确安排；在立法需求和立法规划设想、立法计划编制方面,6市经过调研摸底,在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面都有较为迫切的立法需求,并编制了2016年到2020年立法规划设想和2016年立法计划等；在立法工作制度建设方面,6市明确有关立法工作主体的职责,规范立法工作流程,为地方立法权的正确行使提供了制度保障。”陈伟雄介绍说。
立法从易到难因地制宜
　　在自治区十二届人大常委会第十七次会议分组审议中,自治区人大常委会组成人员建议,在起步阶段,不提倡搞大部头、搞大而全等综合性法规,待充实人员、积累经验、提升立法能力之后,再来啃这些硬骨头,避免仓促出台考虑不周到、协调不到位的法规。
　　目前,广西6个设区的市都在遵循立法从易到难、由简单到复杂、从单一性立法到综合性立法的规律,制定立法规划设想和计划。
　　桂林市规划设想2016年到2020年,制定8部到10部实体性地方性法规,包括饮用水水源保护条例等。
　　柳州市拟定了2016年到2020年立法规划设想和2016年立法计划草案,拟五年内提请审议的法规草案有11件,并拟争取在2016年审议通过《柳州市制定地方性法规条例》《柳州市城市绿化条例》两件法规。
　　梧州市在2016年计划立法《梧州市环境噪声污染防治条例》项目1件,2016年到2020年立法规划5件,包括《梧州市旧城改造项目征收与补偿安置条例》《梧州市再生资源回收利用管理条例》等。
　　“行使地方立法权之后,可以结合当地立法需求,制定更加切合地方实际、更具有可操作性的地方性法规,把各市改革发展的有关事项纳入法治化轨道,引领和推动自治区经济社会发展。”陈伟雄介绍说。
　　对于广西其他7个未申报地方立法权的设区的市,自治区人大常委会秘书长蒋明红说,自治区人大常委会将对其筹备工作加强督促指导,本着积极稳妥的原则,按照成熟一批确定一批的工作思路,确保在2016年全国两会召开前完成对所有设区的市行使地方立法权的确定工作。 河南　多立管用的法　防止景观式立法 　　城市:南阳、焦作、平顶山、开封、安阳、鹤壁、驻马店、漯河市
　　时间:7月30日起分批行使地方立法权
　　亮点:对大气污染防治立法向雾霾宣战　　 □ 本报记者马维博
□本报通讯员陈波 　　7月30日下午,河南省十二届人大常委会第十五次会议表决通过了《河南省人民代表大会常务委员会关于确定南阳、焦作、平顶山、开封、安阳、鹤壁、驻马店、漯河市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》。
　　地方立法权为何会“花落”这8个市?有了地方立法权之后,这8个市将在哪些领域立法?如何让立法更具可操作性,多立“管用的法”,防止“景观式立法”?
首批8市正式申报
　　修改后的立法法赋予设区的市地方立法权。在此之前,河南省拥有地方立法权的只有省会郑州和“较大的市”洛阳,而修改后的立法法施行后,河南省除了未设区的济源市,其他15个省辖市都将拥有地方立法权。
　　为何南阳等8市能入围河南省第一批拥有地方立法权的“大部队”?河南省人大法制委员会主任委员陈铁平说,省人大常委会积极推进依法赋予设区的市的地方立法权工作,今年年初就认真谋划稳步推进。3月至5月,河南省人大常委会安排法制委、法工委对全省15个设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况、立法需求、立法能力等情况进行了调查摸底。
　　陈铁平称,6月23日,河南省人大常委会召开了依法赋予设区的市地方立法权工作会议,安排布置河南省15个设区的市开始制定地方性法规的申报准备工作,要求申报第一批开始制定地方性法规的市应于7月5日前向省人大常委会正式申报。
　　“此次会议后,各市积极进行申报准备,至7月5日,共有南阳、焦作、平顶山、开封、安阳、鹤壁、驻马店、漯河等8个市人大常委会正式向省人大常委会申报作为第一批开始制定地方性法规的市。”陈铁平说。
多地立法宣战雾霾
　　获得地方立法权之后,南阳等8市将在哪些领域开展立法?
　　对各地的立法需求,河南省人大常委会评估组进行了摸底。人们最为关注的雾霾问题,也是多地人大及其常委会关注的重点,焦作、平顶山、开封3市都打算对大气污染防治立法,通过行使地方立法权向雾霾宣战。
　　据评估组介绍,南阳拟制定围绕保护生态环境、保护历史文化、城乡建设等方面的地方性法规,提出3个立法项目；焦作拟制定城市市容和环境卫生、户外广告设置管理、城市水系建设与管理、北部山区生态环境综合治理、大气污染防治、文化保护管理、非遗保护等方面的地方性法规,提出14个立法项目；平顶山拟制定违法占地违法建设查处、大气污染防治管理、文化保护等方面的地方性法规,提出11个立法项目；开封拟制定古城保护、大气污染防治等方面的地方性法规,提出13个立法项目；安阳拟制定城市园林绿化等方面的地方性法规,提出8个立法项目；鹤壁拟制定循环经济、大伾山景区保护等方面的地方性法规,提出12个立法项目；驻马店拟制定市容市貌管理、板桥薄山水库水源地保护等方面的地方性法规,提出33个立法项目；漯河拟制定沙澧河风景区管理、名人故居墓地保护管理等方面的地方性法规,提出15个立法项目。
设立立法专门机构
　　要获得立法权,不光要积极申报准备,还要具备一定的“硬实力”和“软实力”。目前,南阳等8市人民代表大会已成立或者已经市委同意设立法制委员会。
　　具体来说,南阳市人大2004年已经设立法制委员会,焦作市人大今年4月设立法制委员会。另外,平顶山市委今年6月中旬批准市人大设立法制委员会,开封、安阳、鹤壁、驻马店、漯河5市市委均已批准市人大设立法制委员会,只待人民代表大会通过。
　　而在人员配备方面,8市的人大常委会法制工作委员会均已经编办发文设立,配备编制、工作人员7至12名,目前大部分工作人员都已到位,多数具备法学学历。
　　这8个市中,有的还参加过河南省人大常委会的立法活动,具有一定的实践经验。比如,开封市人大常委会参与制定了《河南省开封城墙保护条例》,焦作市人大常委会参与制定了《河南省云台山景区保护条例》。
完善立法评估机制
　　获得地方立法权有何重大意义?河南省委书记、省人大常委会主任郭庚茂在省十二届人大常委会第十五次会议闭幕时的讲话中进行了阐释。“推进设区的市立法工作,是贯彻党的十八届四中全会精神和省委九届九次全会精神、全面推进依法治省的实际行动,也是落实新修改的立法法要求、进一步健全和完善地方立法权的重要举措,对于加强河南省特别是设区的市民主法治建设,具有里程碑式的重大意义。”郭庚茂说。
　　有了地方立法权,下面就要看能不能“立良法”“立管用的法”了。在地方立法过程中,如果不考虑实际操作的可行性,不重视法律的实施效果,而片面追求“花架子”,就会出现“景观式立法”。
　　如何防止这种情况出现?如何提高地方立法的可操作性?河南省人大常委会提出,要完善立法的起草、论证、听证、评估、协调、审议机制。对专业性较强的法规草案,探索尝试委托第三方研究起草。要建立健全地方国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及重大利益调整的论证咨询机制,广泛听取专家、学者、执法者和市民的意见。