立法堵住“权力伸出的触角”

本报北京6月15日讯　记者朱宁宁　全国政协十二届常委会第十一次会议今天在京召开。在“促进国家治理体系和治理能力现代化,保障第一个百年目标的实现”专题讨论中,委员们就如何建设法治政府展开了热烈讨论。“无论从理论基础还是实践积累来看,制定行政程序法的条件已经成熟,建议尽快出台统一的行政程序法,明确行政程序的基本原则和基本制度,将完善行政程序法制作为法治政府建设的核心和突破口。”全国政协常委、北京大成律师事务所主任彭雪峰认为,推进法治政府建设,必须要完善行政执法程序法制。
　　党的十八大明确提出要在2020年“基本建成法治政府”,实现社会公平正义是法治政府建设的重要目标。但是一些调查结果显示,目前实践中,各地法治政府建设的情况不容乐观:执法权责脱节、多头执法的现象屡见不鲜；执法不规范、不严格、不透明、不文明的现象饱受诟病。而作为规范行政权力基本法的行政程序法虽然已经被写入全国人大常委会立法规划,但却迟迟没有出台,这也成为导致目前行政执法乱象的一个重要原因。
　　“行政权力未得到有效制约和规范,这是阻碍法治政府建设的最大症结。”针对种种乱象,彭雪峰分析指出,在行政执法中,只有确立程序理性,确保程序正义,才能从源头上防止行政机关及其工作人员失职和滥用权力。以程序来规范和制约行政权力的运行,强化政府按程序办事,使权力行使有矩可循,这是法治政府建设的一条重要途径。
　　“我国地域辽阔,机构庞杂。各地各部门的行政执法情况各不相同,不能寄希望于一部行政程序法解决所有问题。”彭雪峰建议,制定行政程序法必须要与完善配套的制度相结合。一方面,各地各部门作为行政执法的第一线,更了解行政权力规范的重点和弱点。因此各地、各部门应当在行政程序法基本制度的框架下,结合自身管理特点,制定地方性法规、部门规章,细化程序规范,切实堵住“权力伸出的触角”。另一方面,我国现行行政处罚法,行政许可法等行政单行法中虽然已经包含行政程序的制度设计,但是内容相对概括,无法满足法治政府建设的要求,彭雪峰建议在行政程序法出台后,依据该法确立的基本原则和基本制度进一步完善细化,以科学缜密的程序规则,关好每一个“笼子”。
　　彭雪峰还建议,在制定行政程序法时,要以规范行政决策权和执行权为重点。
　　“当前,我国行政机关主要实行首长负责制,决策权的相对集中在提高行政决策效率的同时容易滋生腐败。而行政执法权直接面向行政相对人,一旦被滥用,不仅损害行政相对人的利益,也将直接导致政府公信力的下降,因此,对行政决策权和执行权的制约与监督应作为规范行政程序的重中之重。”彭雪峰认为,在行政程序法中应确立公众参与决策、集体讨论决策等民主程序,实现对决策权的分化和制约,防止“一言堂”；充分保护行政相对人及利害关系人的程序权利,包括知情权、听证权、陈述抗辩权、申请回避权等,制约行政执行权的行使,保障实体公正的实现。
　　“法治的根本目的在于为人民服务,推动社会进步,社会公众不仅是法治政府的最大受益者,也是最大的推动者和参与者。”彭雪峰指出,完善行政执法程序法制,应当推进执法程序的民主化,畅通公众参与渠道,通过完善重大行政决策专家论证机制、听证会制度、法律顾问团制度等,拓宽公众参与的广度与深度,为法治政府建设提供动力。