税种税率等基本制度只能由法律规定

十二届全国人大常委会第十二次会议昨日上午开幕。其中，提请会议审议的立法法修正案草案二审稿作出规定：“税收基本制度只能由法律规定，地方政府制定的规章不得减损公民权利或增加公民义务。”

　　十二届全国人大常委会第十二次会议昨日上午开幕。会议继续审议航道法草案、食品安全法修订草案、立法法修正案草案、广告法修订草案；审议国家安全法草案、境外非政府组织管理法草案、大气污染防治法修订草案等。

　　立法法

　　“税收基本制度只能由法律规定，地方政府制定的规章不得减损公民权利或增加公民义务。”昨日提请十二届全国人大常委会第十二次会议审议的立法法修正案草案二审稿，作出上述规定。

　　焦点1

　　税种税率只能由法律规定

　　今年8月，全国人大常委会会议审议立法法修正案草案一审稿时，一些常委会组成人员提出“税收应由法定”。谢旭人、尹中卿委员提出，征税、行政性收费都应该制定法律。

　　二审稿对全国人大及其常委会的专属立法权事项进一步细化。根据税收法定原则，将税收一项单列出来，明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度，只能由法律规定。

　　【解读】 18个税种仅3个已制定法律

　　2000年颁布的立法法规定，涉及税收的基本制度只能制定法律。目前18个税种中，只有企业所得税法、个人所得税法、车船税法3个税种制定了法律。其他15个税种目前是全国人大授权国务院通过制定税收的暂行条例来征收的。这一现状源于上世纪80年代全国人大授权国务院立法。

　　1985年，全国人大授权国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例，意在保障相关工作顺利进行。据专家介绍，当时的授权比较笼统，没有事项、期限等要求。近30年来，在税制领域，以“暂行条例”、“试行”形式颁布了十余项税收规定。

　　十八届三中全会，首次将“落实税收法定原则”作为财税改革的目标之一。

　　2013年全国人大会议上，全国人大代表赵冬苓等32名全国人大代表联合署名提出“关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例的议案”，呼吁全国人大及其常委会尽快收回税收立法权、税收法律解释权。

　　今年的全国人代会，赵冬苓就税收立法权回归人大问题提出具体时间表，建议5年内完成税收立法权回归人大。

　　焦点2 无法律规定禁减公民权利

　　有的地方政府制定规章，对部分路段、桥段进行收费；有的地方政府通过规章限制机动车行驶……二审稿对地方政府规章权限进行规范，增加规定“没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。

　　二审稿规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或其常务委员会制定地方性法规。

　　【解读】 本应制定法规但只制定规章

　　对于此前的立法法修正案草案一审稿，有的常委会委员、地方和公众提出，目前，一些涉及公民权利义务方面的事项，应当制定地方性法规，但只制定了地方政府规章，建议进一步明确地方政府规章与地方性法规的权限划分。

　　据全国人大常委会法工委有关人士介绍，政府做出任何一种可能减损公民利益或增加义务的决定，都必须要有法律依据，经过必要的法律程序上升为地方性法规，可以尽量保证行政措施的合法性和合理性。

　　焦点3 重要条款可提请单独表决

　　十八届四中全会《决定》提出，完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

　　本次提请审议的二审稿规定，法律草案表决稿交付常委会会议表决前，由委员长会议根据审议情况，决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。

　　【解读】 地方立法已有单独表决规定

　　全国人大常委会法工委副主任信春鹰曾撰文称，在法律草案形成和各方面参与过程中，关注点往往集中在若干关键问题上，分歧也往往围绕这些问题产生。在这种情况下，就整个法律案进行表决，不能充分反映人大代表或者常委会组成人员对法律案所涉及的关键问题的看法和主张。

　　近年来，有的地方人大议事规则对法律案中的重要条款可以单独表决，有一些零星的规定。例如，有的地方性法规规定了在预算监督中，对重要的计划指标、支出、重点建设项目的重点审查和单独表决的预算监督模式。

　　今年11月末，广东省人大常委会通过关于对法规案中个别重要条款单独表决的决定。