关于《福建省水土保持条例(草案)》的说明

  (2013年11月27日在福建省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议上)

福建省水利厅厅长  魏克良

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

我受省人民政府委托，现就《福建省水土保持条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》）作如下说明：

一、制定《条例》的必要性

首先，制定《条例》是贯彻落实中央领导以及省委、省政府领导对我省水土保持工作批示精神的具体体现。中央领导高度重视我省水土保持工作，习总书记先后两次作出重要批示。为认真贯彻落实习总书记重要批示精神，省委、省政府领导对我省水土保持工作十分重视，多次作出重要批示，要求全省把水土保持工作摆在突出位置，作为全省经济社会发展工作的一项重要任务。此外，我省还专门成立了水土保持工作领导小组，多方筹资金，用于水土流失治理，举全省之力，推动全省水土流失综合治理。通过立法，规范水土保持工作，加大预防和治理水土流失力度，为推进生态文明建设和促进经济社会可持续发展提供法制保障具有非常重要的现实意义，也显得十分迫切。

其次，制定《条例》是贯彻落实新修订的《中华人民共和国水土保持法》的具体要求。新修订的《中华人民共和国水土保持法》颁布实施后，《福建省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》(以下简称《实施办法》)的主要内容，已经不符合、不适应上位法的规定和要求，迫切需要修订。主要表现在：一是现行的《实施办法》条款规定存在不够具体、难以操作的问题。如在水土保持的预防、治理、监督等方面的规定过于简单、原则，在水土保持实际工作中，特别是监督执法工作中难以实施，难以发挥地方法规应有的作用。二是现行的《实施办法》的法律责任部分规定，处罚种类单一，罚款数额偏小，与新修订《水土保持法》的规定差距太大，导致守法成本高，违法成本低，难以发挥地方法规对水土保持违法行为的有效约束作用。

最后，制定《条例》是我省水土保持工作的客观要求。我省各地在水土保持工作实践中已积累了一些成功的经验和做法，有待于纳入地方性法规的规定加以规范化、法制化，尤其是长汀的水土保持工作经验，更值得我们总结提升。为了总结提升长汀水土保持工作经验，我办会同省水利厅三次深入长汀县进行实地调研，并就《条例(草案)》征求长汀县有关部门的意见，把长汀县水土保持工作方面一些好的经验和做法上升到《条例(草案)》中。主要有：一是吸收了长汀县水土保持工作中坚持的“谁开发谁保护、谁造成水土流失谁治理、谁影响水土保持功能谁补偿、谁承包治理谁受益的原则”，在《条例(草案)》第三条作出相应规定，将其作为全省水土保持工作的一项基本原则。二是在总结职能部门在水土保持工作中的作用中，长汀县有关部门在水土保持工作中相互配合发挥了重要的作用，特别是长汀县专门设立的水土保持局对推动水土保持工作的开展起到至关重要的作用。这给我们以很大的启发，为此，吸收了长汀县水土保持工作职责分工的经验做法，在《条例(草案)》第五条作出相应规定。三是提炼、吸收长汀县水土保持工作中的一些具体、有效的经验做法充实到相关条款。如在容易发生水土流失的区域，长汀县人民政府通过制定具体的政策措施，鼓励人们发展沼气、节柴灶、薪炭林，利用太阳能、风能和水能，用煤、电、气代替薪柴。这些有利于水土保持的政策措施非常值得我们吸收和借鉴，为此，在《条例(草案)》第三十四条作相应规定。此外，兄弟省(市)在水土保持地方法制建设中有不少好经验、好做法，也需要加以吸收和借鉴。因此，为建立水土保持工作的长效机制，加快水土保持工作的法治进程，制定《条例》就显得十分有必要。

二、关于几个主要问题的说明

(一)关于水土保持工作的职责分工问题。为了解决水土保持工作中的监管难题，十分需要建立有效的工作协调机制，并明确各部门的职责，为此，在《条例(草案)》第四条规定：县级以上地方人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，加强监督和考评，建立由政府主导、有关部门组成的水土保持工作协调机制，协调和督促有关部门做好水土保持工作，日常事务由水行政主管部门负责，所需经费由本级财政予以保障。在《条例(草案)》第五条规定：县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域内的水土保持工作；县级人民政府根据当地实际情况设立的水土保持工作机构，负责本行政区域内的水土保持工作。县级以上地方人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责，做好有关的水土流失预防和治理工作。乡(镇)人民政府负责本行政区域内的水土流失防治工作，水土流失重点预防区和重点治理区的乡(镇)人民政府应当明确负责水土保持工作管理机构，配备专职或者兼职水土保持工作人员。

(二)关于水土保持规划问题。现行的《实施办法》对水土保持规划的规定过于简单，不具有可操作性。《条例(草案)》对该问题作了细化：

一是明确规定了开展水土保持规划的前提与条件，在《条例(草案)》第八条规定：省人民政府水行政主管部门应当每五年组织一次本行政区域水土流失调查，调查结果报国务院水行政主管部门备案后，由省人民政府予以公告。在《条例(草案)》第九条规定：县级以上地方人民政府应当依据水土流失调查结果划定水土流失重点预防区和重点治理区。水土流失潜在危险较大，对防洪安全、水资源安全和生态安全有重大影响的区域应当划定为水土流失重点预防区；生态环境恶化，水旱风沙灾害严重，崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区等水土流失严重的区域应当划定为水土流失重点治理区。县级以上地方人民政府划定的水土流失重点预防区和重点治理区应当向社会公告，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。

二是细化了水土保持规划的编制与报批程序要求，在《条例(草案)》第十条规定：县级以上地方人民政府水行政主管部门应当会同有关部门，根据水土流失调查结果和城乡规划，在水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上，编制本行政区域水土保持规划，报同级人民政府批准。在《条例(草案)》第十一条规定：跨设区市行政区域的流域水土保持规划，由共同的上级水行政主管部门会同相关设区市人民政府编制，报省人民政府批准；跨县(市、区)行政区域的流域水土保持规划，由设区市人民政府水行政主管部门会同相关县(市、区)人民政府编制，报设区市人民政府批准。

三是对涉及水土保持其他有关部门的规划，明确规定了应当征求水行政主管部门的意见，在《条例(草案)》第十三条规定：有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设、土地开发整理、旅游开发、水利水电开发、经济开发区建设等方面的规划，在实施过程中可能造成水土流失的，规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。

(三)关于水土保持预防问题。为贯彻落实“预防为主”的工作方针，《条例(草案)》强化了对水土保持有关预防措施的规定，加强了对各类人为活动可能引发水土流失行为的预防、管理与制约。

一是增加了对“挖土洗砂”这一特定行为的禁止性规定。针对近年来各地出现并屡禁不止的“挖土洗砂”现象，引发严重的水土流失、破坏水质、淤积河道等危害，在《条例(草案)》第十五条规定：禁止在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、釆石等可能造成水土流失的活动。除经批准的国家重大建设项目以及经省政府批复的布局规划项目外，禁止在下列区域挖砂、取土、采石、挖土洗砂或者从事其他可能造成水土流失的活动：(一)小(1)型以上水库设计蓄水线以上、重要饮用水水源地一重山范围内的山坡地；(二)重点流域干流、一级支流两岸外延五百米或者一重山范围内；(三)铁路、公路两侧外延五十米范围内十度以上的山坡地，但因公路、铁路养护需要的除外。

二是加强了对农林生产活动的管理规定。根据水土保持等法律法规的规定，对农林生产活动的特定生产区域范围、特定生产方式和生产行为作了禁止性规定。对从事采伐林木也提出了水土保持管理的具体要求。为此，在《条例(草案)》第十六条规定：禁止在二十五度以上陡坡地和饮用水水源一级保护区的山坡地开垦种植农作物，具体范围由县级人民政府划定并公告。在二十五度以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。在《条例(草案)》第十七条规定：禁止毁林、毁草开垦。禁止全坡面开垦、顺坡开垦耕种等不合理的开发生产活动。禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜等。在水土流失重点预防区从事林业生产活动的，提倡实行择伐作业，控制炼山整地；在水土流失重点治理区禁止皆伐和炼山整地。

三是进一步强化了对非农林生产建设项目的管理规定。一方面，对项目的选址、选线和生产工艺、技术方案等提出要求，在《条例(草案)》第十九条规定：生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区。确实无法避让的，应当采用对地表植被扰动破坏范围小、水土流失影响少的生产技术和工艺，提高防治标准，有效控制可能造成的水土流失。另一方面，分三种类型分别规定了办理生产建设项目水土保持方案报告书、报告表、登记表的管理范围及其内容要求，在《条例(草案)》第二十条规定：在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，占地面积在三公顷以上或者挖填土石方总量在三万立方米以上的，应当编制水土保持方案报告书。占地面积小于三公顷、大于三千平方米，或者挖填土石方总量小于三万立方米、大于三千立方米的，应当编制水土保持方案报告表。占地面积在三千平方米以下、挖填土石方总量在三千立方米以下的，应当办理水土保持方案登记表。属于耕地开发和土地整理的，编制水土保持方案报告书、报告表、登记表的具体条件由省人民政府水行政主管部门会同国土资源主管部门确定。水土保持方案报告书和报告表应当由具备相应技术条件的机构编制，报县级以上地方人民政府水行政主管部门审批；水土保持方案登记表报县级人民政府水行政主管部门备案。

(四)关于水土流失治理问题。根据习总书记关于对我省长汀水土流失治理工作的批示精神，《条例(草案)》着眼于建立健全水土流失治理的长效机制，对现行的《实施办法》水土流失治理的内容，进行了调整、修改和补充、完善：

一是新增了建立水土流失治理长效制度的规定。为了解决历史上形成的水土流失问题，十分需要建立水土流失治理的长效机制。为此，在《条例(草案)》第二十七条规定：县级以上地方人民政府应当根据水土保持规划，组织发展和改革、财政、水利、国土资源、林业、农业、海洋、渔业、交通运输、住房和城乡建设、环保、气象以及其他有关部门和单位，制定年度水土流失治理计划。在《条例(草案)》第二十八条规定：县级以上地方人民政府应当通过财政转移支付、区域协作等方式，建立健全水土保持生态补偿机制，增加投入，并引导企业和社会资金用于水土流失防治。在《条例(草案)》第二十九条规定：对单位和个人按照水土保持规划以投资、捐资或者其他方式参与水土流失治理的，省人民政府应当在资金、技术、税收等方面给予支持和引导。

二是对从事生产建设活动可能产生的水土流失，强化了“谁造成水土流失谁治理”的规定，在《条例(草案)》第三十条规定：开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动造成水土流失的，应当进行治理；损坏水土保持设施、地貌植被，降低水土保持功能的，应当缴纳水土保持设施补偿费，专项用于水土流失预防、监测和治理。水土保持设施补偿费应当在项目开工后、水土保持设施验收之前缴纳。

(五)关于水土保持监测和监督问题。《条例(草案)》针对我省现行的《实施办法》有关水土保持监测体系和监督管理制度不够完善、不够具体的问题，进行补充完善。

一是完善了水土保持监测网络建设及公告、报告制度的规定。为此，在《条例(草案)》第三十五条规定：县级以上地方人民政府水行政主管部门应当建立健全水土保持监测网络，加强水土保持监测工作，发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。县级以上地方人民政府应当把水土保持监测工作所需经费纳入本级财政预算，给予保障。省人民政府水行政主管部门应当根据我省水土保持的特点和全国水土保持监测网络布局的要求，合理设置水土保持监测站点，对全省水土流失进行动态监测。在《条例(草案)》第三十六条规定：省和设区市人民政府水行政主管部门应当根据本行政区域内水土保持监测情况，每五年对下列事项进行公告：(一)水土流失类型、面积、强度、分布状况和变化趋势；(二)水土流失造成的危害；(三)水土流失预防和治理情况。对重点区域、重大生产建设项目水土流失动态，可以根据实际情况适时发布。

二是对一定规模以上的生产建设项目开展水土流失监测、监督管理工作作出规定。为此，在《条例(草案)》第三十七条规定：依法报批水土保持方案报告书的生产建设项目，在项目建设过程中，生产建设单位应当委托具备水土保持监测资质的机构，对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况按季度上报水土保持方案审批机关。依法报批水土保持方案报告表的生产建设项目，在项目建设过程中，生产建设单位应当自行对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况每年两次报送当地县级人民政府水行政主管部门。

三是强化了水土保持监督管理机构和制度的规定。针对我省目前水土保持监督执法体系不健全、监管不到位问题，在《条例(草案)》第三十九条规定：县级以上地方人民政府水行政主管部门及其所属的水土保持监督管理机构，应当加强本辖区内的水土保持检查工作，监督检查《中华人民共和国水土保持法》和本条例执行情况。

《福建省水土保持条例(草案)》及以上说明是否妥当，请予审议。