福建：把“补牢”做在“亡羊”前

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福建省政府和省检察院召开协作推进职务犯罪预防工作通报会

5月25日，在福建省政府二楼会议室，由省长苏树林主持的省政府与省检察院协作推进职务犯罪预防工作通报会在这里召开。

这是一个不寻常的会议:福建省委书记尤权对此次会议专门作出批示，要求充分运用并在实践中不断完善政府与检察院的协作机制，推动预防职务犯罪关口前移。围绕一个议题，商定一个事项，省长、副省长与会，政府组成部门一把手以及省检察院领导班子悉数到场，如此阵容，足见主题之重大。

这次会议的一个重要成果是:福建省政府决定与省检察院建立依法行政与检察监督工作互动机制:工作情况通报和联系机制、协作推进职务犯罪预防工作机制、行政执法与刑事司法衔接机制，探索建立检察机关对行政违法行为的督促纠正机制。

“这一机制的建立，充分体现了省政府建设法治政府、廉洁政府，全面推进依法行政的决心和行动，对加强和改进职务犯罪预防工作、拓展检察工作领域提供了新的机遇。”福建省检察院检察长何泽中说。

通报会上，在每个与会人员的桌面上，都摆放着一份福建省检察院提供的情况通报。这份以查办和预防职务犯罪为主要内容的书面材料，用翔实的数据和深入的分析表明:领导干部职务犯罪呈上升趋势;重点领域、关键岗位多发易发贪腐案件;贪渎犯罪已影响社会安定稳定;“前腐后继”乃廉政教育、制度约束、监督管理缺乏所致。而业已取得的预防经验揭示:政府部门与检察机关联手预防职务犯罪更加有力有效。

“材料里的每一段话，都有事实和客观依据作支撑。”福建省检察院副检察长傅再明说，通报还点出十个行业系统职务犯罪情况。比如，一起三级环保部门爆发腐败窝串案，两年间有34名干部落马，说明该行业职务犯罪长期存在隐患，预防工作刻不容缓。

建立工作情况通报机制，就是让政府和部门领导更全面系统地了解职务犯罪发生情况、发展趋势及特点规律，引起涉案单位及主管机构关注。 根据工作情况通报机制，今后，每年召开一次省政府和省检察院联席会议，由政府领导和政府相关部门负责人参加通报会，研究有关依法行政和检察监督全局性、政策性、倾向性问题，并形成联席会议纪要印发有关部门执行。这次会议，还确定了联系办事机构和联络人员。

一位政府部门负责人表示，他对通报中列举的职务犯罪情况感到震惊。“如果个体犯罪还有偶然性的话，那么窝串案、一个部门大面积塌方或成系统性、行业性腐败，作为案发部门的上级主管机关就值得反思，就应检讨制度设计和制度监督执行上的问题。”他认为，这样的通报很有必要，也有意义，可以从中汲取经验教训。

通报显示，检察机关发挥预防职务犯罪和行政检察职能作用，开展预防咨询、预防调查、预防宣传及行政执法监督系列活动，向行政机关及相关部门发出督促履行职责建议456件，被采纳368件，加强社会治理建议223件，为国家挽回经济损失8.8亿元。

这是两条来自福建检察官网的信息:武平县一村干部，短短十个月，利用假病历等手段，九次套取“新农合”医疗报销15万多元;诏安县检察院2013年查办此类案件9件10人，涉案金额竟高达600余万元。

国家卫计委公报显示，农村合作医疗作为一种互助互济的医疗保障制度，截至2013年底，全国参合人数达8.02亿人，参合率为98.7%。然而，随着“新农合”报销比例不断提升，报销手续愈加简单，一些不法分子利用职务便利和“新农合”报销程序漏洞，将黑手伸向农民的“救命钱”。

“值得欣慰的是，自当年5月至今的两年间，诏安县的该领域再未发生一起职务犯罪。”该县卫生部门负责人介绍，这得益于县检察院发出的一份加强“新农合”监管的检察建议书，催生出的“新农合”支付制度改革，让医保惠民基金真正施惠于患者身上。

这份极具“含金量”的检察建议书，是诏安县检察院开展专项预防调查，把脉“新农合”领域职务犯罪“病因”后，对症下药开出的四个诊治“处方”。诏安县县长陈云水认为，检察建议书原因分析到位，对策措施具体，要求卫生局认真阅研，及时整改，建章立制。很快，该县建立推行“新农合”五个监管机制，确保“新农合”规范运作，堵住基金管理漏洞，不给不法人员留下可乘之机。

诏安县检察院办案人员介绍，他们开展预防调研得到了卫生部门的配合，5名检察官历时2个月，找出套取“新农合”补偿金的“病灶”。

“诏安实践证明，从源头上减少和杜绝腐败，检察机关预防职务犯罪的专业化与职能部门的密切协作形成了合力。”福建省检察院职务犯罪预防部门负责人表示，诏安预防成果，是一案、一地的成功，将点上的经验复制到一个行业，在全系统推广，就需要上级主管部门与检察机关联手发力推动。

防患于未然，把“补牢”做在“亡羊”前，协作推进职务犯罪预防工作机制为此提供了平台。这项机制从预防突出问题、落实预防措施、开展联合调研、抓好法治教育四个方面，明确政府和检察院在共同推进预防关口前移的职责。如，预防突出问题和预防措施的落实，福建省检察院针对办案中发现的职务犯罪苗头性、倾向性、趋势性问题，提请召开职务犯罪预防工作专题会，专门研究部署预防措施;强调各级政府推动落实各项预防措施，发案单位及主管部门及时反馈检察建议，整改落实情况向政府监察部门报备。这一制度设计，可以使检察建议更具刚性，发挥更大效能。

自上而下推动、从点到线到面扩展，是该项协作机制的亮点所在。以预防职务犯罪调研为例，由福建省政府和省检察院开展联合调研，掌握行业领域职务犯罪特点规律，研究风险防控，提出对策措施，该省检察院每年选择1至2个职务犯罪多发易发的政府部门、单位，适时集中时间开展行业系统预防，力求达到预防一片的效果。同时，明确将警示教育纳入干部培训计划，使得预防教育实现规范化、常态化。

“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动”，是今年最高检部署的两个专项工作。防止有案不移、有案难移、以罚代刑现象，行政执法与刑事司法有效衔接至关重要。

5月22日，福建省检察院联合农业厅、海洋渔业厅工作人员深入连城县调研，就“两法衔接”中案件线索移送、提前介入、会商解决疑难问题等提出具体要求，促进专项工作取得实效。

“两法衔接”信息共享平台，由该省检察院与省政府法制办牵头组织建设，从2014年4月建成以来，已有1400多家行政执法单位主动接入该平台。启动平台，录入信息只是“两法衔接”工作的一小步，用好平台，推进规范行政执法，还需各成员单位的协作配合。

采访中，记者了解到，实践中，对立案标准、执法尺度、违法与犯罪的把握，或因认识不一、界限不清等因素影响案件移送。福建省检察院侦监处副处长林芳认为，特别是重大复杂、疑难案件办理中的专业性问题，更需要加强业务交流，以共识促衔接“案件双向咨询”作为“两法衔接”机制的一项内容确立下来，有助于共同提高执法水平和办案质量。

不仅如此，“两法衔接”机制中的“强化监督治理”，对信息共享平台的运用又向前迈出了一大步。该项规定，针对衔接工作中发现的行政执法机关以罚代刑、案件降格处理，以及监管缺位等问题，检察机关通过立案监督、检察建议、查办职务犯罪等多种手段加强监督，促进相关领域突出问题治理。

事实上，强化监督治理，正是把实践中推进“两法衔接”的经验做法固化为机制。在福建最早建立“两法衔接”信息平台的石狮市检察院，以“网上信息共享，网下协作配合”的运作模式，综合运用监督手段，促进行政执法部门依法行政、勤政廉政，进一步推进社会治理。

石狮市检察院的经验材料显示，2012年，该院成立“两法衔接”工作办公室至今，共审查行政处罚信息9740条，接受办案咨询87件次，督促移送涉罪案件65件，监督立案24件，发出检察建议105份。2014年，针对制售病死猪肉、毒豆芽等危害食品安全违法犯罪，向主管部门发出的检察建议，引发了全市开展专项治理行动，让有毒有害食品远离餐桌，保卫群众舌尖上的安全。

不作为、乱作为的背后，往往交织着违法甚或贪渎犯罪。这类案件，在检察机关查处的职务犯罪中占有一定比例。

动物检疫员张某、刘某，将收取的检疫费私分后伪造检疫结果，造成一批有安全隐患的生猪流入市场。今年1月，福清市检察院对他们以涉嫌动植物检疫徇私舞弊立案侦查。还是在福清，一年前，该市卫生部门相关工作人员不作为，检察机关从立案监督21起非法行医案中，牵出7人涉嫌玩忽职守、受贿案。

据福清市检察院介绍，从案发原因看，行政执法人员不作为、乱作为大多与执法不规范及监管不到位关联，据此向涉案单位及主管部门建议，完善规章制度，强化监督制约，规范权力运行，防止重蹈覆辙。

公职人员不作为、乱作为损害群众利益和政府形象。对这两种行为能否早发现、早预防，把事后督促纠正与事前防范相结合，最大限度地减少这两种行为发生的几率?今年4月，福建省检察院部署探索——在全省范围选择行政执法案例，集中开展预防行政违法，促进依法行政“百案析评”活动。

“百案析评”以典型行政执法案件析评为抓手，每个基层院筛选1至2件社会关注高、有重大影响、在特定行业和领域具有典型意义的行政执法案件作为分析调查对象，深入了解行政执法流程和运作规律，针对行政不规范、不作为甚至违法犯罪的现象，及时发现问题，着重从体制、机制、制度层面查找原因，主动向党委政府、有关行政主管监管部门提出预防对策建议，为提高行政机关法治思维和依法办事能力提供借鉴。

傅再明说，“百案析评”一个重要环节是“注重成果转化和应用”，即把析评报告中提出的对策建议，转化为实实在在的政策出台、体制完善、机制改革、制度创新;将纠正违法建议和预防检察建议相结合，从自由裁量权规范和监督层面推动行政执法权运行制约和监督体系建设，促进依法行政和规范执法，减少和消除行政违法犯罪产生的漏洞。

据悉，目前，该省各级检察院以“百案析评”为契机，着力推动建立检察工作与行政执法良性互动机制，加强对行政处罚案件信息的分析和梳理，纠正以罚代刑、不作为、乱作为甚至渎职失职问题，促进行政机关行风整顿。同时，着力推行执法双向告知制度，既督促行政机关告知人民群众执法情况，推进政务公开，又由检察机关通过以案释法警示教育执法人员，增强廉洁意识、法律意识和规范意识，力求“百案析评”活动达到多赢效果。