社会保障基金运营法治化提速
我国的社会保障基金和养老金市场投资运营的时间并不长,相关法律法规需要在实践中不断完善。《全国社会保障基金条例(草案)》和去年出台的《基本养老保险基金投资管理办法》都很有针对性,社会保障基金的运营必将更加法治化、专业化、市场化、透明化
记者 杜晓
今后,社会保障基金投资将有规可依。
近日通过的《全国社会保障基金条例(草案)》规定,全国社保基金由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益等资金构成,用于补充和调剂人口老龄化高峰时期养老保险等社保支出,并明确了基金投资运营和监督、风险管理等制度,强化了审计、公开等监管措施。
《全国社会保障基金条例(草案)》将会对社保基金运营管理带来哪些影响?
积极化解社保基金风险
全国社会保障基金于2000年8月设立,是国家社会保障储备基金,由全国社会保障基金理事会负责管理运营。2013年社会保险基金预算首次列入预算报告,接受我国最高权力机关监督。全国社保基金最开始是由财政拨款200亿元,到2014年末全国社保基金理事会管理的资产总额已达15356亿元。此外,全国社会保障基金来源不同于社会保险基金,不由用人单位和个人的缴费构成。
国务院法制办在关于《全国社会保障基金条例(征求意见稿)》的说明中指出,随着市场经济的发展和基金规模的扩大,社会保障基金投资风险逐步增加。为了构建防范风险机制,明确基金的性质、用途、来源,调整全国社会保障基金理事会、投资管理人、托管人的权利义务关系,规范基金的管理运营,加强对基金的监督,保障基金在安全的前提下实现保值增值,确保老龄化高峰时期的社会保障支出,制定《全国社会保障基金条例》是十分必要的。
“过去社会保障基金总体运行稳健,取得了较好的投资收益。主要问题在于其对社会保险基金的补充和调剂功能发挥有限。”中国人民大学劳动人事学院教授、博士生导师韩克庆对《法制日报》记者说。
据了解,去年8月颁布并实施的《基本养老保险基金投资管理办法》已将全国社保基金理事会作为受托人。“社会保障基金已经有很多年的历史了。条例(草案)的出台能够进一步完善社保制度。在养老金即将入市的大背景下,对于社会保障基金的一些管理措施将通过条例的形式固定下来,包括成立的目的、出资来源、机构管理、支付流程等,条例(草案)的出台充分表明社会保障基金的运营和管理正在朝着法治化、规范化不断迈进。”中国社会科学院世界社保研究中心秘书长房连泉说。
社会保障基金与民生密切相关,在运营过程中也可能面临风险,条例(草案)对此亦有明确考虑。
“社会保障基金所面临的风险与通常意义上进入资本市场之后所面临的风险类似。”房连泉说。
“主要是市场监管风险。条例(草案)放开了境内境外投资,提出审慎、稳健管理运营社保基金,对投资管理人、托管人的职能进行了明确规定,从制度设计上尽量避免和减少了市场风险。”韩克庆说。
进一步缓解养老压力
据了解,当初设立社会保障基金的初衷是为了应对老龄化带来的养老金支付缺口。条例(草案)的出台将有助于打造更加完备的养老金融服务体系。
“条例(草案)的出台,释放出国家对于养老、医疗等基本民生问题,强化宏观调控职能、增强政府责任的强烈信号。对于理顺政府与市场的关系,平衡社会保险基金收支,有效应对人口老龄化危机,提升国民生活质量,都具有重要的政策意义。“韩克庆说。
近一段时间以来,养老金入市备受关注,被很多人认为是“猴年A股的一件大事”。
“作为国家战略储备基金,社会保障基金主要是当老龄化社会钱不够花时,用来缓解支付压力的。养老金入市之后也会面临保值增值的压力,需要选择合理的投资方式,条例(草案)在这方面能发挥积极意义。”房连泉说。
中国政法大学法与经济学研究中心教授胡继晔告诉《法制日报》记者:“早在20世纪90年代初中国社会保障制度改革方案的设计阶段,世界银行就向中国政府建议建立‘三支柱’的养老金体系:第一支柱是保证所有退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险；第二支柱是基金积累制的强制性个人账户；第三支柱是对期望目标做补充的自愿养老储蓄。我国在1997年国务院26号文件中明确的第一支柱是‘社会统筹和个人账户相结合’的基本养老保险；第二支柱是企业年金,机关事业单位养老保险制度改革之后还包括这些公职人员的职业年金；第三支柱则是商业寿险和个人养老储蓄。不管是世界银行的建议还是我国的实践,第一支柱都是整个养老保险制度的主体。”
“条例(草案)出台之前,有关部门做了大量调研。实际上,去年8月出台的《基本养老保险基金投资管理办法》已经包含了条例(草案)的一些要点,比如投资股票的比例等公众非常关心的问题。条例(草案)将能够使养老金的整体市场化运作更加规范。”胡继晔说。
“养老金入市的比例不会太大,因为有所限制。相比资本市场的总量来说比例也比较小。总体来看,养老金入市有利于稳定资本市场。”房连泉说。
推动社保基金公开规范
中共中央政治局常委、国务院总理李克强指出,全国社保基金现在稳定运行,将来就是“压舱石”,保证公众对未来有一个良好的预期。他还强调:“条例出来,基金该干什么干什么,越雷池一步都不行!”
国务院法制办在关于《全国社会保障基金条例(征求意见稿)》的说明中指出,征求意见稿包括以下几个方面的内容:明确了基金的性质、用途和来源；规范了基金的管理运营；完善了基金的监督制度。
法治保障比较薄弱一直是过去社会保障基金运营和管理中存在问题。过去,全国社保基金管理运作的法律依据是2001年颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》,立法层级偏低。
此次通过的《全国社会保障基金条例(草案)》,其过程也并非一帆风顺。
2012年8月,全国社会保障基金理事会、财政部、人力资源和社会保障部根据社会保险法的有关规定,将起草的《全国社会保障基金条例(草案送审稿)》报请国务院审议。2014年11月,国务院法制办公室公布《全国社会保障基金条例(征求意见稿)》及其说明全文,征求社会各界意见。
“立法是一个明确问题并提出相应对策的政策过程。社会保障基金的管理运营,也是一个不断学习和探索的过程。立法的针对性和有效性,远比立法层面更重要。希望通过条例(草案)的实施,发现制度漏洞,尽快对其修改完善,发挥出应有的法律效能。”韩克庆说。
“我国的社会保障基金和养老金市场投资运营的时间并不长,相关法律法规需要在实践中不断完善。条例(草案)和去年出台的《基本养老保险基金投资管理办法》都很有针对性,社会保障基金的运营必将更加法治化、专业化、市场化、透明化。”房连泉说。