用制度约束和规范公权力

                                                                                                                                                                                                            记者　　朱宁宁
　　没有好的立法,依法治国、法治反腐都无从谈起。
　　在当前法治中国建设面临方方面面挑战的大背景下,不难发现,通过反腐败立法来规范和约束权力,是法治中国建设的基础性工作之一。
　　“建成反腐体系,在立法的层面,最为重要的标志之一就是出台一部反腐败法。”全国人大代表、清华大学法学院教授周光权认为,抓好反腐败的立法工作在当下刻不容缓。
　　根据相关规划,反腐败国家立法工作短期内并没有公众通常所期待的更多内容。对此,周光权认为,这不等于在国家立法层面没有考虑反腐败的制度设计问题,因为加快和推进反腐败国家立法必须建构体系性的“法律群”,以修改行政监察法为例,也可以说是“法律群”建构中的重要一环。
　　在周光权看来,推进反腐败的国家立法,不是仅仅制定一部反腐败法,不能指望“毕其功于一役”,而是要制定一系列法律,形成“法律群”,来制度化地约束和规范公权力,有效防止腐败,从而达到“治本”的目标。他主张从三个方面着手:
　　首先,要制定预防性的法律制度,包括制定行政决策法、行政执行法、行政程序法等。“目前,国家制定了行政处罚法、行政强制法、行政许可法,但它们都只是规范某一种类行政行为的法律。除此之外的其他大量行政行为,包括行政决策行为、行政检查行为、行政收费行为等,都缺少相关法律规范。”周光权说,只有制定行政决策法、行政执行法等涵盖重大决策、行政执行等程序在内的行政程序法,才能有效解决地方公权力不受制约的问题。要依法进一步清理行政审批权力,约束政府的行政审批权、执法权,限制、取消某些地方自行设立的执法机构。
　　此外,还要制定行政绩效评价法。“目前,因为考核评价机制不合理,地方的政绩观错位,地方政府为追逐经济GDP,维护地方利益和部门利益,不惜牺牲国家利益、损害法律尊严,使得地方政府没有诚信,也没有威信。”周光权举例说,个别地方政府参与、纵容野蛮拆迁,容忍生产销售伪劣产品的行为等,都造成了较为严重的影响。因此,要纠正唯经济GDP马首是瞻的做法,建立“法治GDP”,把依法行政作为政绩考核评价体系的重要组成部分。
　　“如果不通过立法确定科学合理的绩效评价机制,约束地方政府权力,使之有所畏惧、‘有所不为’,法治中国建设将无从谈起。”周光权说。
　　其次,要加快制定惩治性法律制度。例如,要制定行政渎职行为问责法。权力不受制约的重要原因是责任追究不到位。当权力行使主体认识不到自己的责任,违法零成本或者成本极低时,自然就会随意行使或滥用权力。制定行政问责的专门法律,对于从源头上约束和规范国家公共权力,减少公权力的滥用、预防腐败有特殊意义。
　　再次,要建构监督性法律制度。例如,要制定公民举报保护法。当前,大量的腐败案件线索都来源于群众的举报,公民举报已经成为反腐败的重要手段。但是,一方面,群众的举报量往往随着反腐败和廉政建设的大气候而上升或下降,处于起伏不定的状态；另一方面,部分举报者遭受打击报复的现象也比较突出,严重地挫伤了群众举报的积极性。因此,制定公民举报保护法,进行制度性建设就显得尤为重要。
　　周光权还特别提到一点,即通过立法来规范网络反腐,确定其法律限度。“一切公权力的运行都必须在阳光下,接受公众的监督、评判和检验,当体制内反腐的动力不足或公信力流失时,网络反腐就会出现。”周光权说,但是网络反腐是一柄“双刃剑”,它在推动反腐进程的同时也存在偶然性、动机和目的多元性、理性与非理性的错杂交织、话语嘈杂等问题。这些问题的出现与当下社会转型和体制改革密切相关,并可能导致一定的风险。
　　为此,他建议建立公众参与的反腐制度和机制,提升公众在网络空间的理性精神和参与意识,强化规范化运作的体制力量在反腐格局中的地位和作用,通过立法把网络反腐纳入法治轨道,防止其产生负面影响。
　　“加快和推进反腐败立法,应体现惩防并举、综合治理、从严惩处、慎重准确、特殊犯罪特殊处理等原则,并注重可操作性。”周光权说,腐败问题的实质在于权力滥用。基于此,可以考虑“集中型”与“分散型”相结合的方式,制定《中华人民共和国反腐败法》。一方面,在宏观上予以整体指引,另一方面,在微观上,可以从三个方面,即预防性法律、惩治性法律和监督性法律来加快和推进反腐败立法,从而形成完整的反腐败法律制度。使反腐工作有法可依、有章可循,有效地预防和控制犯罪。使反腐工作能具有长期效应,形成以“打击”为基础,以“控制”为特征,以“预防”为重点的综合治理体系。
　　周光权认为,反腐败法的内容应包括一些综合性与程序性的规定。具体内容为国家反腐败机关的职能、权限、职责、公职人员行为准则、任职方面的限制、相关立法的咨询程序、反腐败程序相关条款等。
　　值得一提的是,鉴于当前贪污、贿赂犯罪的规定已经远远不能适应打击腐败的需要,刑法修正案(九)修改了贪污受贿犯罪的定罪量刑标准,加大了对行贿犯罪的处罚力度,完善了行贿犯罪财产刑的规定,进一步严格了对行贿罪从宽处罚的条件。
　　“这些规定有着现实的合理性。”周光权仍建议在反腐败法中,要进一步完善现有刑事法律中的贪污、贿赂犯罪。比如,应扩大贿赂标的物的范围,取消“为他人谋取利益”这一受贿罪的构成要件。再比如,扩大贪污罪、挪用公款罪犯罪对象的范围,删除渎职犯罪中徇私的要求,降低定罪门槛,以促进和加快反腐败立法。
　　“在反腐败的‘法律群’逐步形成之后,要制定出一部完整的反腐败法,也需要相当长的时间,进行反复论证、研究。”周光权最后强调说,指望一部反腐败法三五年内很快出台,不是务实的态度,对此,公众应该有一些耐心,要给予立法机关充裕的时间进行思考、权衡和论证。