环境污染案件“行刑衔接”监督机制的完善

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三明市泰宁县人民法院 马欢欢、伍旺贵

引     言

“健全行政执法和刑事司法衔接机制” ^（1） 是十八届四中全会明确提出的我国司法改革的重点内容之一。针对这一目标，公安部部署落实了打击环境犯罪的专项活动并取得阶段性成果。但是环境保护不能仅靠专项整治斗争，更需要常态化的行政执法与刑事司法。实践中，与大量环境行政处罚案件形成对比的是，受到刑事制裁的案件却是寥寥可数。不得不说环境污染案件的“行刑衔接”   ^（2） 的法律程序制度受到了极大的挑战。针对实践中出现的环境污染案件“行刑衔接”不畅的问题，《征求意见稿》对加强环保行政执法与刑事司法衔接工作做出较为全面的规定。其第十条拟规定，检察机关通过对环保机关提出检察建议以及要求公安机关书面说明不立案理由的方式来行使监督权，但不听从“建议”、“不说明”的法律责任是什么？这样的的监督方式是否行之有效？则是需要打上一个大大的问号。

一、现状管窥：严峻现实昭示“行刑断裂”

由于环境污染日益恶化与民事、行政制裁的有限性迫使各国将视角转向更具有威慑力的刑事制裁。刑事制裁会使企业的公众形象受损，随之而来的后果是相关企业经营状况的恶化，甚至存在破产倒闭的风险。相较于民事、行政制裁的有限性，作为维护社会道德价值的力量，刑事处罚更具威慑力 ^（3） 。那么，我国环境行政执法与刑事司法的衔接现状如何？

（一）事件聚焦：“常州学校污染”事件背后的法治深思

据央视新闻报道，常州外国语学校自搬新址后，493名学生身体出现异常症状，个别学生被查出恶性疾病。经检测，该校地下水、空气均检出污染物，而学校附近正在开挖地块上曾是三家化工厂，专家称校区受到污染与化工厂地块上污染物相吻合。 ^（4） 事件的发展依照惯有的模式推进：央视这样官媒的曝光—官方有所行动—环保部派员驻进常州。我们有理由相信，该事件能得到公正处置。但事件背后暴露的执法监管与社会治理层面的拷问，才刚刚迈出第一步。

由于此次事件受害主体是学生，很容易激起人们的愤懑，但如果制度设计、落实执行不力，诸如此类的事件还会上演。当环境行政处罚面对来自行政权的掣肘而举步维艰时，也会直接导致刑事制裁在环境污染案件中难以发挥其应有的作用。 ^（5） 我们不得不问，我们的司法保护特别是作为最后一道保障屏障的刑事司法有没有缺位呢？环境行政执法与刑事司法之间是无缝对接还是“断裂”？

（二）环境污染案件呈现“三多三少”现象

我国环境污染事件频发，而有关环境污染罪的裁判却极少，刑法在保护环境、惩治犯罪中未能有效发挥作用。

1.行政处罚处理的多，移送司法机关的少

由于我国确立环境犯罪的时间较晚，实践经验的匮乏使得环境刑罚在打击和预防犯罪方面未达到预期的效果。究其原因，固然有行政处罚与刑罚存在差异的因素，但不可否认，实践中，环保部门仍然存在应该移送公安机关侦查而未移送以及公安机关应立案而不立案的问题。大量应该追诉而未追诉的案件仍然存在。

表1:2004-2014年我国环境污染“行政处罚案件”与“污染环境罪”案件数量统计表 ^（6） （单位：件）

表1显示，自2004年至2014年期间，我国环境行政处罚案件总数累计达112万件，但与其形成鲜明对比的是“环境污染罪”寥寥，二者数量对比鲜明。通过表1可以看出，2014年的环境污染罪案件出现不同寻常的激增，比上年增长近8倍，案件数量超过之前九年的环境污染案件之和   ⁽⁷⁾ 。笔者认为，这与两高关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释 ^（8） 降低了污染环境行为的入罪门槛，打击此类犯罪更具可操作性有着不可分割的关系。并不意味着环保部门移送案件的动力加强以及公安机关立案力度的加大。

2.查处破坏资源类犯罪分子的多，追究环境污染犯罪的少

在我国现行《刑法》中，环境刑事案件可分为破坏资源类案件和环境污染犯罪案件。 ^（9） 有关统计数据显示，法院审理的环境刑事案件多集中在破坏资源类案件中，且多是盗伐林木罪与滥发林木罪，而环境污染犯罪案件较少。以2009年为例（见表2）

表2:2009年各级法院环境刑事案件情况 ^（10）

从表2可以看出，各级法院受理的环境刑事案件多集中在盗伐林木、滥伐林木、非法占用农用地这三类案件，这三类案件约占环境资源犯罪案件的80%。而同年度环境污染案件仅18件（见表1），占比不到2%。其他年度的情况也大致如此。此外，由于《关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》与《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》所规定的刑事责任追究标准存在差异甚至矛盾，从而使环境监管失职案的可诉性大打折扣，实践中此类案件也很少。

3.进入申诉程序的案件多，经过司法裁判的案件少

一般情况而言，案件量的多少能够直观反映社会秩序的稳定程度。正常情况下，某类案件数量少表明该类社会矛盾较少。但是，在环保领域，却出现了不同的情况：一方面是环境污染事件频发，另一方面是法院受理的环境污染案件寥寥；一方面是经过法院审理裁判的案件较少，另一方面却是进入申诉程序的案件多。

表3 ⁽¹¹⁾

表4

表4

表4 ⁽¹²⁾

表3反映了民众对环境的焦虑和不满很是突出，每年都有数以百计的举报件涌向环保部门。而表4则反映了环保部门对大多数举报件采取限期整改等行政处罚措施，移送相关部门占比最小，只占6%。而且这6%的移送案件也并不能保证最后都能刑事追责。这些对比强烈的反差促使我们对环保行政执法在解决环境污染问题方面的功能进行反思。

二、追本溯源：“行刑断裂”背后的监督失灵

实践中，造成环境污染犯罪领域的“行刑衔接”不畅的原因有很多，比如地方政府出于政绩考虑的地方保护主义，环境污染犯罪专业性较强，因果关系的确定难度大等等 ^（13） 。基于文章篇幅所限，本文无法就上述原因一一展开分析，在这里重点研究笔者认为的关键的监督制度。

(一)环境污染案件在移送环节中的监督失灵

检察机关作为我国的法律监督机关，理应由其行使监督权。 ^（14） 环境污染案件领域检察机关监督不力主要体现在以下方面：

1.检察机关监督的启动是被动的。 能够进入检察监督的案件一般是单位、个人举报或反映强烈的案件。然而，由于环境污染犯罪具有长期性、复杂性的特点， ^（15） 其造成的污染后果一般不会立即显现出来，所以往往没有明确、直接的被害人 ^（16） 。如此一来，检察监督能够发挥作用的案件主要集中在以下三类：有明确被害人的案件、造成重大环境污染事故的案件和引发群体性事件的案件。实践中，大量隐蔽性较强的环境污染案件，由于没有环保机关的介入和群众举报，检察机关得不到案件线索，那么监督也就无从谈起了。环境污染造成的后果往往在若干年后，由于某种因素的介入而暴露出来，前文提到的“常州学校污染”事件就是例证。一旦环境污染引发群体性事件，就算检察机关不行使监督权，此类事件也会得到公正处理。由此可见，检察机关对环境污染案件的监督启动是被动的。

2.检察机关的监督手段无强制性。 虽然目前我国的司法改革正在稳步推进，但地方检察机关人事、财物还是不同程度上受制于地方政府。这导致检察机关的法律监督有些“名不副实”。这点从《征求意见稿》第十条规定的内容中可见一斑:检察机关发现环保部门不移送或者逾期未移送涉嫌犯罪案件的，应当向环保部门提出检察建议……。该条文的拟定旨在强化对环保机关有案不移的监督，若出现环保机关不配合，检察机关行使监督的方式也只是“检察建议”，建议“要求依法移送，并及时反馈落实情况”。但检察建议也只是“建议”而已，并不具有强制力，那么没有强制力的“检察建议”对环保机关来说有多大的威慑力呢？

(二)环境污染案件刑事立案追诉中的监督二度失灵

正如前文所言，环境污染案件从环保机关向刑事司法移送阶段的衔接出现断裂，那么进入刑事司法程序的环境污染案件是否必然会追诉成功呢？

1.环保部门对公安机关的监督动力不足。 根据《征求意见稿》第八条的规定 ^（17） ，环保部门对于公安机关不予立案的，可以提请复议。对于环保部门而言，由于其并非是直接受害人，并且基于地域保护及其背后的地方政府授意的考虑，使得其没有动力去向公安机关提请复议。此外，这种复议也仅仅是要求公安机关“对自己的做出的决定再重新讨论”，并不具有一般行政复议所具有的内部监督功能，在这种复议中，公安机关无疑充当了“运动员与裁判员”的双重角色。所以即便环保机关提请复议，公安机关也很难改变其原有的决定。由此可见，环保机关提起复议的动力不足导致其监督乏力。当环保机关的监督无力时，规范的制定者又将解决监督问题的希望寄托在检察机关的身上。《征求意见稿》第十条第二款规定对于公安机关逾期未作出是否立案决定，以及对不予立案决定、复议决定、立案后撤销案件决定有异议的，环保部门应建议人民检察院予以立案监督。那么检察机关的立案监督能否发挥实际效用呢?

2.检察机关的立案监督强制力不够。 环保部门在移送之后对公安机关的监督。相较于处在环保机关阶段的案件，对于已经移送到公安机关的案件，检察机关监督权的行使更具主动性。根据《征求意见稿》第七条的规定 ^（18） ，公安机关对立案、不予立案或者立案后撤销案件的，说明理由并退回案件材料，同时抄送人民检察院。在这种情况下，检察机关通过备案获得了监督条件。《征求意见稿》第十条第二款规定了检察机关对公安机关应予立案而不立案的监督方式为“应当要求公安机关书面说明不立案理由”，未规定不这样做的法律后果。如果公安机关拒不立案怎么办呢? 根据《人民检察院刑事诉讼规则》第五百六十条的规定，对于公安机关拒不立案的，检察机关只能先发出违法纠正通知书，若公安机关仍不纠正的只能报上级协调。由此可见，检察机关的立案监督方式不具有强制监督的手段，其监督效果也是有限的。

(三)环境污染案件刑事追诉环节中的监督再度失灵

假设前面案件的移送、立案与侦查都能顺利进行，是否意味着环境污染犯罪能够被刑事追诉呢?依照刑事诉讼法的规定，对检察机关的不起诉决定的救济途径有两个:一是由被害人向上级检察院申诉或者直接提起自诉；二是由公安机关提请复议，对复议不服的可向上一级检察院提起复核。就环境污染案件而言，这两种途径的救济效果都是有限的。正如上文所言，环境污染案件往往没有直接确定的被害人，即便有被害人向检察机关申诉，但由于检察机关对申诉的复查基本上是书面、不公开的，这里同样存在检察机关“既做运动有做裁判员”的问题。被害人对复查决定不服的救济途径是向法院提起自诉。然而，刑事自诉是由自诉人承担举证责任的，由于环境污染的实施者往往是企业法人,而受害人多是公民自然人，两者的不对等使得自诉人的举证难上加难，导致实践中环境刑事自诉案件少之又少 ^（19） 。从这个角度来说，被害人的监督作用微乎其微。而公安机关的复议和复核同样是书面的、不公开的行政式审查，对复议不服可提起复核，但对复核不服的没有救济途径。 ^（20） 在这种行政式审查中，实际上检察机关始终将监督权掌握在自己手中，有违程序正义的理念。

三、制度完善：环境污染案件“行刑衔接”之有效监督

“行刑衔接”问题本质上是行政权与司法权的断裂问题，只有法治环境健全才能从根本上解决上述问题。 ^（21） 但在现有体制尚未发生变革的情况下，有效监督机制的建立是较为可行的方案。

(一)借助行政监察与检察监督强化移送环节的监督

1.应依法赋予监察机关监督主体资格。 环保机关的工作人员实施的有案不移、以罚代刑行为，且不论其是否构成犯罪都属于违反纪律的行为。根据行政监察法，各级监察机关对各级国家行政机关在遵守和执行法律……问题，对公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律的行为有权进行监察。一旦国家机关工作人员出现违纪行为，其职务晋升势必会受到影响，那么相关主体的工作人员处于对自身政治仕途的考虑必然会忌惮于监察监督。因此借助行政监察监督可以有效弥补检察监督权威性不足的问题。因此，笔者建议《征求意见稿》的发布和实施都应有监察机关参与，进一步确立其在环境问责程序中的监督主导地位。

有必要在《征求意见稿》中增加“要求环保机关在将案件移送同级公安机关的同时，应当抄送同级监察机关备案”这样的内容，以便监察机关提早获得案件信息，为监督权的行使做好准备。并增设相关条文明确其在环境污染案件中监督方式、问责机制等。

2.检察机关通过提起行政公益诉讼行使监督权。 同时《征求意见稿》第十条应当进一步明确检察机关监督权力行使的具体方式和途径，加强检察监督的强制性。在这里可以借鉴《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第四十条、四十一条的规定 ^（22） ，通过提起行政公益诉讼的方式行使监督权。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应“先礼后兵”向人民政府提出“检察建议”。之所以向人民政府而不是直接向环保部门提出检察建议，主要基于两方面的考虑：一方面是检察机关作为法律监督机关对人民政府拥有监督权；另一方面可以借助行政监察部门督促环保部门纠正违法行为或者依法履行职责。环保部门收到监察部门的督促意见后限期办理，并将办理情况反馈给检察机关。经过诉前程序，环保部门拒不纠正违法行为或者不履行法定职责，检察机关可以向其提起行政公益诉讼。

（二）强化检察机关在刑事追诉环节中的监督权

如前文所述，检察机关的监督手段有限，导致监督的无效。早在上世纪末，陈卫东教授、郝银钟教授就据此提出了构建“侦、检一体化”模式的思路 ^（23） 。陈、郝二位教授的观点带给笔者这样的启发：检察监督失灵的关键在于其不是行政机关的领导，在其人事、财物方面没有决定权。

由于公安机关的人事、财物等各方面均受制于本级政府，其工作人员出于自身职务晋升和经济利益的考虑，自然忌惮并听从于本级和上级人民政府， ^（24） 依照宪法，我国的体制是人民代表大会制度下的“一府两院制”。在这种体制下，同级人民检察院与人民政府的地位是平等的，检察机关作为法律监督机关，自然对同级人民政府及其下设部门拥有法律监督权。那么，当检察机关认为公安机关的执法工作违法，它直接要求公安机关书面说明不立案理由，显然是“自降身价”。

因此，对于公安机关应立案而不立案的问题，结合《人民检察院刑事诉讼规则》第五百六十条的规定，笔者建议将《征求意见稿》第十条第二款修改为：“要求公安机关说明不立案理由后，如果检察机关认为理由不成立的可直接向公安机关发出通知立案书，公安机关收到通知立案书后超过十五日不予立案，检察机关应当向其发出纠正违法通知书，公安机关仍不纠正的，检察机关可向人民政府发出检察建议。同时赋予检察机关对违反行刑衔接法律规定的责任人员行政处分的启动权和弹劾权，强化监督的力度和效果。由于在行政体制内，监察机关代表政府行使监察权力，所以人民政府接到检察建议后，应将其交由监察部门调查，由其做出处理决定。如此一来，前文提到的检察机关权威不足的问题就迎刃而解了。

(三)构建检察监督与人大监督的衔接机制

前面的制度设计，仍存在一个问题：本级人民政府也存在拒绝或者不理会检察建议的情况。由于环保部门是地方政府的下设部门，其有案不移、以罚代刑等执法行为背后有时体现的正是地方政府的意志。既然环保部门是依照本级政府的指令执法，本级政府又怎会“自打嘴巴”听从检察建议责令环保部门移送呢？对于现实中可能出现的上述问题，有学者提出可参照刑事诉讼规则那样报上一级解决。但笔者认为，报送上级仍然不能杜绝上级政府地方保护这一问题。另外，在现有的法律框架内，我们完全可以相信并依靠人大监督的力量，将环境污染案件“行刑衔接”中出现的问题化解在本级。

十八届四中全会决定提出，“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督……。”就现有制度而言，并非缺乏监督，而是各种监督各行其是，没有形成衔接机制，导致监督成效不明显。在检察机关监督无力的同时，人大监督也存在“缺乏主动性、监督方式受限和无法做到常态化”的问题 ^（25） 。人大监督不力的原因有很多，但最主要的因素在于其监督手段也有限，很难发现真问题。由于人大代表来自各行各业，又都有自己的本职工作要做，导致其没有时间和精力关注环境问题。并且环境污染案件专业性与复杂性的特点，让不具备相关专业技能的人大代表发现其中的问题也未免有些强人所难。而建立检察监督与人大监督衔接机制，形成优势互补，有望解决上述问题。依照宪法以及人民代表大会代表法等法律规定，人大对政府的监督方式有询问……罢免和撤职等。对于本级人民政府无正当理由拒不理会检察建议的情形，检察机关可以将相关情况报告至本级人大常委会，人大常委会视情况对相关主体采取询问，甚至是做出撤职的监督方式。与此同时，在检察监督与人大监督相衔接的机制下，人大监督也可主动介入，如人大工作中发现涉嫌环境污染犯罪的案件也可直接交由检察机关进行调查和监督，检察机关应将监督结果及时反馈给人大常委会。

（四）建立“行刑衔接”有效监督的基础工作

如果只有完善的法律体系和健全的执法机构，却没有相应的执法机制，那么环境执法的效果只能是收效甚微。对此，《征求意见稿》第五章协作配合部分作出了详细的阐述 ^（26） ，笔者在这里提出运用现代信息技术手段建立“行刑衔接”信息共享平台，在环境执法机关与司法机关之间实现执法信息资源共享。

1.信息共享平台功能之建立

“行刑衔接”信息共享平台是在环境污染案件“行刑衔接”机制的框架下，在环保机关、公安机关、检察机关之间建立信息报送、跟踪监督、案件移交、咨询交流的网络平台，为上述四个阶段执法工作提供信息化支撑平台，将有效监督机制落到实处。（如下图所示）。

2.信息共享平台功能之实现

“行刑衔接”信息共享平台通过设定案件受理与审查、立案决定与监督、案件侦查与起诉等流程模块，对各办案环节的步骤、内容、方式作了明确的规定，保证环境污染案件“行刑衔接”的顺畅运行，实现信息共享平台各联网单位对案件的咨询交流和同步跟踪监控。 ^（27） （具体流程图如下）

在环保机关的信息报送阶段，信息共享平台为环境行政执法机关提供了迅速高效的信息报送渠道。在环保机关对涉嫌环境污染的案件作出移送决定后，相关案件材料移送至公安机关之前，环保机关已将上述案件信息通过共享平台报送至公安机关，以便公安机关及早了解案情，提早做好准备工作。环保机关案件信息的及时报送为后续案件侦查、刑事追诉提供了诸多便利，助推“行刑衔接”工作的有序开展；在环保机关的案件移交阶段，由于案件材料移交公安机关之前，环保机关已将相关案件的信息报送给公安机关，公安机关已基本掌握了案情。现环保机关将全部案件材料移交给公安机关，公安机关便能在较短时间内做出是否立案的决定，并通过信息共享平台及时反馈给环保机关；在检察机关的监督反馈阶段，检察机关可通过信息共享平台对环保机关的案件移送、公安机关的立案侦查等各个环节实行跟踪监督。一旦发现环保机关有案不移或公安机关有案不立的情形，即可行使其监督的权力，通过信息共享平台发出司法建议，要求移送或立案的指令信息，提高立案监督效率。进而促使环保机关行政执法的公开、公正，提高公安机关立案的主动性、积极性，使检察监督真正落到实处，充分发挥法律监督作用 ^（28） 。

结     语

众所周知，我国环境污染状况存在“局部好转”、“政体恶化”的发展态势。这其中，有地方政府唯经济论的落后执政理念的因素，但更多的是行政执法与刑事司法衔接不畅甚至断裂的问题。在现有体制尚未根本变革的情况下，我们不能消极等待体制的变革，因为体制问题与治理问题是两个不同的问题，“治理问题不能被体制遮蔽” ^（29） 。在转变执政理念的同时，我们也注重对现有法律的遵从，从现有法律框内寻找解决问题的出路。所以本文，在遵循现有法律的基础上，并从强化环境污染案件“行刑衔接”有效监督为突破口，从环保部门案件移送、公安机关立案侦查到检察机关刑事追诉的每个环节都赋予实质、有力的监督，才能够使得环境污染案件“行刑衔接”机制运行的更加顺畅，以期我们的环保问题得以彻底改善，实现还我碧水蓝天，共建美好家园的愿望。