深化改革 主动作为
与福建省通信管理局局长杨锦炎一席谈
国家对网络与信息安全重要性紧迫性的认识不断提升，信息消费、“宽带中国”战略、4G牌照的发放等利好政策相继出台，地方政府支持通信业转型发展的力度持续加大，这些都给通信监管带来崭新课题。初夏时节，记者走访福建省通信管理局，与长期从事监管工作、对通信业有着深厚感情的杨锦炎局长有了一席长谈。
关键词：改革
记者：当前，通信业又走到一个关键的十字路口，随着“宽带中国”战略的全面实施和移动互联网的快速发展，行业改革发展正进入新阶段。在深化改革中，通信监管还存在哪些问题，应该如何改革？
杨锦炎：改革永无止境。这些年，我们行业改革的步伐从未停息。现在，回过头来看当年的改革，有很多工作值得我们去总结，也有一些值得反思。改革不可能一蹴而就，是渐进式、累积式的，但我们不能踟蹰不前，避开问题，绕着矛盾走。要有勇气、有智慧直面问题，跳出行业看行业，强化顶层设计，完善改革的“施工图”。这些年的改革，更多是一个自我调整、不断完善的过程。新技术、新业务的快速发展催生出了多种新业态，不同技术和业务之间的边界越来越模糊，通信业的服务对象更广、服务种类更多，传统的、单一的信息传送服务正向综合信息服务加速转型，这些对我们传统的思维模式、传统的管理模式带来极大挑战，使一些困难显得更加棘手。问题倒逼着我们深化改革，采取更加有力的措施切实加以解决。作为政府，既要进一步简政放权、转变职能，又要提升服务、营造环境。比如，如何加强对增值电信企业、虚拟运营商的事中事后监管，把好监管的“公平秤”，这是一个新课题。放权不是放纵，而是通过放权达到放活激活的效果，引导要强化，提升要上水平，努力做到把该放的放下放彻底、该管的管好管到位。而作为企业，首先，要有开阔的视野、开明的思路、开放的心态，摆正位置，激活比较优势，专注特色发展，通过深化转型，实现可持续发展。其次，要进一步完善考核机制，夯实基础，挤掉水分，追求有效益的发展，实现有质量的增长。
如今，网络与信息安全被提升到新高度。这几年，在互联网行业管理上，我们做了很多努力，但仍有较大的空间。对于传统电信网的管理，我们比较擅长，但对于互联网行业管理，还需要我们进一步加强研究，主动作为，摸清内在规律，厘清界线，努力使行业管理不流于形式。互联网是开放的，需要我们加强与内容主管部门的联动，努力形成发展、管理的合力。要尽快消除管理短板，防止穿新鞋走老路，把球接好，把局打好，不能老在自己的区域里进行，不能自弹自唱、自我感觉良好。对于互联网行业管理，我们不仅要有手段、有技术、有平台，而且要有作为、有效率、有声音，可从战略、规划、政策等方面多管齐下，下大力气抓好互联网市场竞争秩序监管，实现互联网行业管理水平的明显提升。
关键词：铁塔公司
记者：铁塔公司的成立将给行业给社会带来什么好处？如果说改革的初衷是为了解决三家公司基站建设难题、共建共享难题，那一家建不好，三家一起就能建好吗？会不会产生新的垄断？
杨锦炎：作为一种探索，铁塔公司承载着深化行业改革发展的希望。我认为，这个公司的建立对于行业会有好处，一是基础设施建设更专业了，用统一的标准来管理和使用，这符合社会管理和发展的大趋势；二是节约了土地资源和投资；三是比共建共享更好，规划和建设可以同步了。垄断不会产生，它是国有的，股份多元化，价格一定是公开的，铁塔公司的成立利大于弊。
记者：新建的铁塔公司和过去的存量是什么关系，要不要划拨出去？
杨锦炎：铁塔公司成立后，还有许多事情要做，原有的存量资产谁来评估，新建的是他们来做，那么存量的是不是可以采取购买、租赁等方式？这些问题需要在具体实践中进一步完善。现在，企业的考核压力较大，一些领导往往会盯住年度目标，而缺乏长远的战略谋划，对于若干年以后的铁塔，可能考虑较少。在改革的道路上，需要我们按照市场化原则，以更大的勇气，突破思维定势，创新发展举措。相信通过全行业的共同努力，上述问题将得到较好地解决。
记者：成立铁塔公司和原来的共建共享有什么区别？
杨锦炎：共建共享是利国利民利企的好事，企业很愿意做，社会也觉得有利，节约了大量的土地资源。这些年，工业和信息化部和国资委在深化电信基础设施共建共享上取得了显著成效，积累了丰富的经验，也为成立铁塔公司奠定了坚实的基础。但是共建共享也面临两个实际问题：一是基站的建设规划不同步。比如，移动要建，但是电信没开始，联通还可能受到资金的约束，一个地方要布点还要征求大家的意见，存在着建设规划不同步的问题，在4G建设中，同样有规划和建设不同步的问题。二是共维问题，谁来维护，标准谁来定，应该出台一个最基本的标准，维护必须达到这个水平，责权分明。当前，各电信运营企业在4G基站建设中，也遇到了非常大的压力。铁塔公司成立后，电信运营企业就可以腾出更多的时间和精力去抓运营、抓服务，有利于促进资源节约和环境保护，也有利于降低行业的建设成本，最终惠及广大电信用户。
关键词：监管
记者：我们在一些地方采访时发现，在2G、3G、4G几个网络共存的情况下，网络切换似乎并不顺畅，服务质量亟待提升，您怎么看待这个问题？
杨锦炎：服务是通信业永恒的主题，必须常抓不懈。首先，网络优化本身就有大量的工作要做，然而一些企业在业务宣传上，不太注重方式方法，忽视了网络覆盖缺陷等因素对服务质量的影响，导致消费者的期望值过高，一旦不能实现，则容易产生新的投诉。其次，智能终端稳定性还需进一步提升。第三，新业务出来以后，营销人员的业务培训要及时跟上。这些都需要我们在日后工作中加以改进，不断提升。
记者：以前研究监管比较多，政府对企业服务、资费监管力度很强，这两年是不是有所放松？
杨锦炎：我认为通信业的服务问题应该这样认识：同样是服务行业，电力、煤气等服务相对简单，只要把电、煤气送到消费者家里就可以，用户意见往往不多。但是，消费者对通信业的要求就比较高，比如宽带，不同用户对网速、网络稳定、资费都有不同的需求。其实，事物的发展有个过程，电信运营企业经过多年发展已经取得了长足进步，但移动互联网时代到来后，大量新业务不断出现，而服务标准却没有跟上。我认为，一项新业务推出的同时，服务标准也应该随之推出，企业申报新业务的时候就应该附服务标准（试行），包括安全风险防护，通信监管部门审核确认后形成统一的行业标准。服务行业要重视服务，要从消费者的角度对企业提出严格要求。目前，整个行业监管趋势虽然是放松管制，但在一些该管的方面一定要管好，管住。
记者：对VOIP的监管，您认为该不该管？怎么管？能不能放开？
杨锦炎：应该要放，但是我们在监管上准备不足，到底应该怎么管现在研究还不够，我认为，既要去发展，又要在确保安全的前提下发展。从电信网和移动互联网的角度，我们要认真研究哪些新业务会涉及到国家的网络安全和信息安全，如果有这些问题，则在放开之前要有先决条件，就是业务创新怎样保证网络安全，要拿出方案来。举个例子，腾讯推出的微信很受老百姓欢迎，有人提出微信的安全问题怎么解决，这可以让腾讯拿出解决方案，不能由于安全问题就把微信停了，监管者也不能总站在消费者的对立面。
我认为，只要有利于中国互联网企业的发展，让消费者得到便利就达到目的了，对移动互联网运营商和电信运营企业的管理应当根据各自的特点来展开。
记者：虚拟运营商牌照发放后将给监管带来很多挑战，对虚拟运营商的服务如何监管呢？
杨锦炎：开展移动转售业务试点对于深化行业改革发展意义重大，民间资本的进入将产生“鲶鱼效应”，可以说是，搅活一池春水。一些媒体把虚拟运营商炒得过热，说虚拟运营商进来以后通信资费将大幅下降，对此，我们要客观冷静看待。虚拟运营商发展的重点和方向并不在大众服务上，专业服务和细分市场才是他们的优势，况且，也没有太大的降价空间。
其实，对虚拟运营商的监管还需要研究，包括服务保障问题、实名制问题等，如果出现大面积投诉该如何解决，企业要提前制订相关预案。可以通过多种形式，阐明虚拟运营商的服务内容是什么，市场定位是什么，服务怎么保证，应该向社会做出交代，媒体和监管部门应该对他们的服务进行监督和管理。
关键词：引导
记者：目前，通信监管还存在哪些问题？监管者是否应该做到主动监管？现在很多反映出来的问题都离不开监管的问题。您认为监管最理想的构架是什么样的？
杨锦炎：首先，目前的监管依然是在传统电信网模式下的监管。移动互联网等许多新技术出现之后，监管应该如何重新定位？服务和管理最需要抓的是什么？最需要解决的问题是什么？对企业怎样考核？综合信息服务标准怎么制定？这些问题亟须得到正视和解决。当前的监管往往是见招拆招、比较被动，出了问题再应对，政府的权威性和公信力受到挑战。我认为，部里可以集中各省（区、市）通信管理局、电信研究院、人民邮电报社及社会其他方面的力量，做深入透彻的研究，哪怕一年只突破一两件监管的重点难点，效果也会慢慢显现。
其次，我们这几年的监管总结得较少，都在忙事务性的工作。不能老抱怨人太少，人少更要抓重点、抓要害、抓关键，把关键的事、重要的事做精做实。在行业转型过程中，政府监管部门要广泛听取意见，不断总结经验教训，考虑下一步应该怎么走。尤其是在移动互联网高速发展的当下，国家高度重视网络与信息安全，积极促进信息消费，监管部门要把握好契机，认真研究。
另外，如今的队伍也面临着青黄不接的问题。行业技术业务更新换代快，监管队伍却未能较好地适应改革发展的需要，年轻的同志没有得到很好地培训和提升，监管能力和监管力量明显不足，需要下更大功夫努力改变这一现状，为下一步改革发展积蓄力量。
记者：通信管理局怎样更好地发挥规划和引导的作用？
杨锦炎：通信管理局要发挥政府、社会和媒体的力量，去引领和推动行业发展。要站在地方国民经济发展的角度，结合本省的经济发展和行业发展来定位、谋划。我们这几年制定了一些目标，但是我们的规划有个很大的问题，就是只限于行业内部来做。其实，要把我们的规划纳入地方国民经济发展规划中，不单是发展规划，还有涉及互联网行业业务发展等，积极争取纳入地方国民经济考核指标。
争取地方政府的支持很重要。好的政策有很强的延续性，能带动整个行业的发展。通信管理局要主动融入、主动对接地方经济社会发展大局，把握好切入点，要考虑所做的工作能不能引起省里的重视，什么时间、什么场合、什么方式“切入”最好，“时机”和“火候”非常重要。同时，也要跟踪全国同类地区的信息化推进情况，来定位本省的信息化在全国处于什么地位。比如“数字福建”，我们要想让地方政府感觉到通信业在“数字福建”建设中的作用，就必须向地方政府汇报行业能做什么、信息化的运用如何能让老百姓得到好处，让政府的工作效率提高，让企业的经营水平提高。在这个基础上，我们及时与相关的职能部门加强沟通，共同来推进。该我们做的事情，就要引领电信企业，做好我们该做的事，让相关部门配合我们。信息化是全社会的大事，必须携起手来，共同推进。
记者：我们了解到，福建管局在信息化引领方面做了很多工作。以您的感觉看，目前社会信息化进程中存在哪些问题？应该怎么解决？
杨锦炎：运营企业在参与社会信息化过程中有很多优势，但是目前最大的问题是，部门之间、行业之间信息不畅通，造成了信息孤岛，这严重阻碍了信息化的发展步伐。我认为，政府应该建几个对社会公众开放的信息服务平台，让运营企业在平台里提供服务，同时对相关信息源进行开放。信息资源共享也将有力推动诚信社会的建设。当前，信息化建设不应延续碎片化、低水平的应用，必须探索建设应用新模式，把融合应用贯穿于建设全过程，推动系统、数据、服务的集成，聚合业务、应用和数据，从而实现融合服务。
近几年，行业的过度竞争给社会带来一种错觉：电信企业是暴利企业，宽带建设是市场行为，只需企业投资建设就够了。然而，宽带建设不仅涉及企业，而且也需要政府、全社会共同推进、形成合力。这几年，我们一直在寻求地方政府的支持，通过努力，福建省政府出台了一系列配套政策，明确将宽带作为社会公共基础设施之一，并纳入地方发展规划和新型城镇化发展规划。作为企业，要用足用好用活扶持政策，努力把政策优势转化为发展优势，不断释放政策“红利”。