浅谈规范行政执法主体资格制度

2004年国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号，以下称《纲要》），提出“建立健全行政执法主体资格制度，行政执法由行政机关在法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关合法委托，不得行政行政执法权，要清理、确认并向社会公告行政执法主体”，这是最早提出实行行政执法主体资格制度的国务院文件。2008年国务院出台了《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号），进一步提出“实行行政执法主体资格合法性审查制度”，再次强调此项制度要在全国范围内，尤其是各级市县政府中大力推行。2010年国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）再次强调“严格行政执法队伍建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，狠抓执法纪律和职业道德教育，全面提高执法人员素质。根据法律法规规章立、改、废情况及时调整、梳理行政执法依据，明确执职权、机构、岗位、人员和责任并向社会公布。”这些文件的出台对全国行政执法主体资格制度的建立具有指导意义，也充分体现了行政执法主体资格制度对于依法行政工作的重要性。 一、厦门市多举措规范行政执法主体资格 （一）梳理行政执法主体及依据，并向社会公布 根据国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）、福建省人民政府办公厅《关于推行行政执法责任制的实施意见》（闽政办〔2005〕203号）、厦门市人民政府办公厅《关于推行行政执法责任制的实施意见》（厦府办〔2006〕26号）的要求，截止2007年，厦门市全市6个区政府、53个市直执法部门对涉及本部门的行政执法主体和执法依据进行了梳理，市政府授权市法制局先后分5批向社会公布了全市各行政机关的执法权限及执法依据。全市各级行政机关将其法定的执法事项、执法内容分解到所属的执法机构和执法岗位，并向社会公布。同时在市政府官方网站建立了“行政执法查询”平台，通过该平台方便行政相对人查询行政执法主体情况。 2011年6月，《中华人民共和国行政强制法》颁布后，厦门市政府下发了《关于切实做好<中华人民共和国行政强制法>贯彻实施工作的通知》（厦府[2011]438号）要求依法规范行政强制实施主体，并于2012年3月21日通过《厦门市人民政府关于公布市本级行政强制实施主体的通告》（厦府[2012]95号）公布市级行政强制执法主体。同年6个区政府也分别公布了区级的行政强制执法主体。同时厦门市市级行政强制执法部门分别将本部门的行政强制名称、种类、程序、依据等在其部门网站上进行了公布。 （二）建立了行政执法证件管理制度，严格行政执法资格审查 厦门市于1997年出台了《厦门市行政执法证件管理办法》（市政府令第61号），在全省率先实行行政执法人员资格认定制度，强化行政执法人员执法资格管理。行政执法证件作为行政执法人员的身份证明，必须经过严格的资格审查才能取得，根据该规章的规定，厦门市法制局加强对行政执法主体资格审查力度，明确每位执法人员的执法资格和执法权限。依法严格审查申请执法证件人员所在单位及申请人的执法主体资格，仔细审查申请人所在单位的执法法律依据，认真核对其编制文件，确定申请人员所在单位的执法主体资格和执法权限，并结合全市行政执法证件管理系统，核对申请人及其所在单位的领证情况，进一步核实申请人的文化程度和编制情况，确定申请人的执法主体资格。市法制局通过严格发放行政执法证件的资格审查工作，不断加强对全市行政执法人员主体资格的规范。 （三）建立行政执法委托书备案制度，规范委托执法主体 2000年制定的《厦门市行政执法责任制暂行规定》建立了委托执法备案审查制度，该制度规定行政机关依法委托其他部门执法的，应当办理书面委托手续，并将委托书送市人民政府备案。同时确定了市政府法制机构负责对报备的执法委托书进行审查，发现不符合法定委托执法要求的，及时通知委托机关予以补正或者自行撤销。通过建立委托备案审查制度，强化了对委托执法主体的审查力度。   另一方面我市将委托执法备案审查制度与行政执法证件管理制度相结合，对委托执法主体申领《厦门市行政执法证》的执法人员进行资格审查的同时需审查其单位的委托书。如相关执法单位未办理委托执法手续的，依法不予以办理《厦门市行政执法证》。 （四）建立并完善行政执法案卷评查制度，强化行政执法主体管理 根据我市行政执法工作实际，建立行政执法案卷评查制度，每年均组织开展全市范围内的行政执法案卷评查工作，适时抽取市、区各行政执法部门的行政许可、行政处罚案卷进行检查，评查内容同时涉及各行政执法部门行政执法主体资格制度和行政执法亮证等，对于行政处罚、行政许可的实施主体进行严格把关，并将案卷评查结果纳入对区政府、市政府各部门年度绩效考核范畴。通过行政执法案卷评查工作的开展，推动全市各行政执法部门规范其行政执法主体资格。 （五）建立行政执法责任追究制度，对行政执法主体进一步进行监督规范 2005年《厦门市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法》建立了行政执法过错责任追究制度。规定了在行政执法中违反行政执法相关程序和实体性要求的要追究行政工作人员的责任，其中包括了行政执法过程中无证上岗、行政执法主体超越职权实施行政执法行为等，并对如何追究行政执法人员责任进行了细化。该规章的实施极大增强了行政机关工作人员的执法主体意识，有效的规范了行政执法人员在行政执法过程中的亮证程序。 二、行政执法主体资格规范中存在的主要问题 （一）行政执法主体资格概念不清 要明确行政执法主体资格的概念，就必须界定什么是行政执法，而学界对行政执法的界定依然存在一定的争议，进而行政执法主体资格的概念也未作深入展开，导致在实际工作中难以界定清楚行政执法主体资格的概念，无法对行政执法主体资格做统一认定和把握。实际工作中主要存在两种观点，一种是行政执法主体资格就是指行政处罚主体资格，另一种观点则认为具有行政许可、行政强制、行政检查、行政征收等行政执法职权的均具有行政执法主体资格。由于对行政执法主体资格的概念的界定不同，其审查确认行政执法主体资格就可能存在错误，最终可能导致行政执法主体滥用职权，随意执法的严重后果。 同时，从单行法层面上看，虽然现阶段对于行政执法主体资格的表述在相关立法上都得到了完善，但是具体的执法主体资格表述方式很多。例如“……由某某机构具体负责日常管理工作”，其后的“法律责任”里面并未对“日常管理工作”进行明确，明确其是否可以进行行政处罚、行政许可、行政检查等具体行政执法行为，这在很大程度上增加了对行政执法主体资格确认的难度。 （二）行政执法主体资格制度不健全 现阶段尚未建立一套根据法律法规规章立、改、废的情况，及时进行行政执法主体梳理工作的制度，许多的法律法规规章都进行了修订，其中不少对行政执法主体资格进行了调整，使得原本已经梳理过的行政执法主体资格发生改变，根据《关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）“根据法律法规规章立、改、废情况及时调整、梳理行政执法依据，明确执职权、机构、岗位、人员和责任并向社会公布。”的规定，当行政执法所依据的法律法规规章进行调整且涉及行政执法主体资格变动的，应当及时的进行梳理并向社会公布。但是由于行政执法部门较多，一般来说政府法制机构是无法全面了解各执法部门的法律法规规章的颁布和修订情况，这在一定程度上影响了行政执法主体资格变更、消灭等工作的开展，也不利于实际行政执法工作中行政执法主体资格变更工作的落实。 （三）具体行政执法人员信息来源有限，人员信息变更不及时 对于具行政执法人员变动情况的信息来源不全，限制了对于具体行政执法人员行政执法主体资格的动态管理工作。行政执法人员动态信息来源有限，是行政执法人员主体资格动态管理过程中最突出的问题。 一方面作为行政执法资格主体身份证明的行政执法证件会因行政执法人员的岗位变动、执法依据调整或执法人员所在执法机构出现整合、更名等情况，导致其行政执法证件内载明的执法范围、执法权限等出现相应的调整。这种情况在基层行政执法组织更为突出，街道和乡镇政府的行政执法队伍具有较大的不稳定性，街道和乡镇基层执法部门工作头绪多，行政执法部门之间人员的相互调整频繁，间隔时间较短，行政执法人员变动大。行政执法证件管理者无法及时、准确的获取基层行政执法部门人员变动信息，行政执法证件电子数据管理系统内的信息往往落后于行政执法人员现实情况，期间不可避免的存在行政执法证件内的信息与真实状况有所出入的情形。 另一方面，行政执法人员信息核对困难。现阶段基层执法部门尤其是乡镇街道等基层执法组织执法力量薄弱，部分执法部门因为对行政执法证件申领条件了解不清楚，存在报送不具有行政执法主体资格人员申领执法证件的情况。对此行政执法证件管理部门筛选核对相关信息存在一定难度。所以，从具体行政执法人员来看，就管理上而言政府法制机构要对具体行政执法人员的主体资格进行动态管理是存在实际困难的。 三、对于完善行政执法主体资格制度的几点设想 （一）明确行政执法主体资格的概念，界定其内涵和外延 行政执法主体资格的确定工作，首先必须要明确什么是“行政执法主体资格”，国内来看，目前我国对行政执法概念的表述尚未形成统一认识。对此笔者认为行政执法主体资格认定最主要的文件出处来源于国务院《全面推进依法行政实施纲要》，所以对行政执法主体资格的概念界定可以从该《纲要》的具体内容进行界定，《纲要》内提到“建立健全行政执法案卷评查制度，行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法案卷，对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当归档”，这里可以看出《纲要》对行政执法的界定不单指行政处罚一种具体行政为，还包括了行政许可、行政强制、行政检查等具体行政行为。同时从《纲要》本身的内部结构来看行政执法主体资格制度是依法行政的一个部分，两者是被包含和包含的关系。所以从这个层面来说，笔者认为将行政执法的范围界定在具体行政行为会更为准确，也符合《纲要》的本意。一般来说具体行政行为包含了：行政处罚、行政许可、行政征收、行政强制、行政确认、行政监督检查、行政给付、行政奖励、行政裁决等，也就是说具有行政执法资格的主体，应该是具有法律法规规章赋予的具有具体行政行为权限的主体。 （二）进一步建立健全行政执法主体资格确认制度，完善对行政执法主体资格的动态管理 2006年厦门市已经对全市的行政执法主体进行了全面的梳理和公布，从行政执法主体方面来看，一方面随着近年来法律法规规章的不断完善，原本作为确认行政执法主体的依据已经发生变化，需要进行调整。另一方面，是根据法律法规规章的立、改、废的情况，行政执法职权从一个行政执法部门划转到另一个行政执法部门的或者行政机构的调整，承担具体行政执法职能的部门或者机构发生了撤并的，就需要重新公布行政执法主体资格。 从具体承担行政执法任务的行政执法人员来看，行政执法人员的岗位变动或者人事调整，都有可能导致其行政执法资格的取得或者丧失，也可能产生具体执法权限内容的调整的情况，需要及时的变更其《行政执法证件》。 所以，应当建立一套针对行政执法主体资格调整的制度，进行动态的管理。笔者认为该制度应当对变化情况进行区别对待，一是因法律法规规章调整，但是调整内容未涉及行政执法主体资格的划转、行政执法类别的调整、具体的执法权限范围变更的，仅对原来的行政执法内容进行了调整，如对处罚幅度进行了调整，则可以不对行政执法主体重新进行公布。二是法律法规规章的立、改、废涉及行政执法具体权限增减，但是行政执法主体资格并未做调整，例如，在原本的行政处罚项目内新增了一类的行政处罚项目，笔者认为可以直接由行政执法主体对已经梳理的职权目录进行调整并报送政府法制机构备案即可。三是如果相关的法律法规规章的调整涉及行政执法主体资格的划转、新增和消灭或者执法类别的调整的，那么笔者认为就应当依据相关程序对行政执法主体资格重新进行公布，以确保行政执法主体的正确性。四是如果是机构调整，使得相应的行政执法职权也跟着做了调整，虽然法律法规规章未做改动，但是具体承当相应行政执法职权的部门发生了撤并，也需要按照相关程序重新进行行政执法主体资格的公布。五是如果仅仅是行政执法人员的岗位进行了调整，则应当加强对行政执法证件的动态管理，建立动态管理电子化系统和平台，强化对具体执法人员动态信息的管理，避免行政执法证件内载明的内容与行政执法人员实际情况不符。 （三）完善委托执法备案制度 2007年以来厦门市通过建立委托执法备案制度，有效的规范了委托执法主体资格，但是实际执法过程中依然存在部分行政执法部门缺少委托的相关依据、或者未办理行政执法委托书的情况，需要进一步对委托执法进行规范。完善相应的委托备案制度，根据《厦门市行政执法责任制暂行规定》的规定，仅市级委托执法主体需要对委托书进行备案，而区级的委托执法主体备案制度尚未完全建立，应当建立健全行政执法委托备案制度，在加强对市级委托执法备案管理的同时，建立起区级行政执法委托备案制度，加强对委托执法主体的规范工作。 （四）进一步强化行政执法案卷评查制度中的行政执法主体资格规范工作 行政执法主体资格的制度落实在具体的案件，可以通过行政执法案卷卷宗来体现。通过建立健全行政执法案卷评查制度，在定期的评查过程中，通过评查行政执法文书格式规范可以了解行政执法主体是否适格，行政执法过程行政执法证件亮证制度是否具体执行等，以进一步规范在实际执法案件中行政执法主体资格制度的落实。所以将行政执法主体资格是否适格纳入行政执法案卷评查制度，并定期开展评查，建立相应的案卷评查反馈制度，及时纠正案卷评查过程中发现的问题，进一步完善行政执法案卷归档工作，从而将行政执法主体资格制度落实到每个具体的行政执法案件中。 可以说行政执法主体资格制度是一项重要的制度，是对行政权力的一种规制，通过该项制度的建设和完善，对于规范行政执法主体，根本上消除行政执法机构林立、行政职能交叉和行政执法混乱等情况的具有重要意义，需要立足长远不断加强对行政执法主体资格制度的建设，从而实现法治政府的目标。 （撰稿：厦门市法制局执法监督处 杨婵鋆 刊登于《厦门政府法治》2014年5月） 参考文献： 1、罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社，2006年1月第一版。 2、姜明安：《行政执法研究》。北京大学出版社，2005年11月版。 3、王从虎：《行政主体问题研究》，北京大学出版社，2007年修订版。 4、薛刚凌：《行政主体之再思考》，《中国法学》，2001年第2期。 5、马春生：《行政执法人员资格确认的几个问题》，《政府法制》，2007年第8期（上）。 6、王晓丹：《试论我国行政主体的重新界定》，《当代法学》，2003年第3期。