河南省洛阳市全面推进服务型行政执法建设

导言：近年来，在建设法治政府、服务型政府、构建和谐社会的背景下，越来越多的行政执法机构积极推行不具有行政强制力的柔性执法方式。享有行政执法权的执法机构在坚持严格规范执法的同时，综合运用指导、教育、服务等措施，注重与行政相对人之间的沟通、交流和配合，通过提供高效便民服务或引导行政相对人自觉自愿守法，以有效实现行政管理目的的行政执法新模式。随着社会民主化的进一步发展和依法治国的深入推进，服务型行政执法的理念应运而生，服务型执法就意味着行政执法不能片面强调法律赋予的职权，而是要更加关注人的尊严、尊重人的价值，更加关注保障人的基本权利，行政执法人员不再是高高在上的管理者，而是为执法对象排忧解难的服务者。因此，在经济社会发展的新形势下，深入贯彻十八届三中、四中全会精神，积极探索服务型行政执法新模式，加快由管理型执法向服务型执法的转变，对于破解执法难题，促进洛阳市经济社会和谐发展显得尤为重要和紧迫。 　 一、服务型行政执法的背景 　 为贯彻落实党中央、国务院关于建设法治政府、服务型政府的要求，进一步改进行政执法工作，服务中原经济区建设,根据《河南省建设中原经济区纲要(草案)》和《河南省人民政府贯彻国务院关于加强法治政府建设意见的实施意见》，省政府办公厅于2012年6月14日印发《关于推进服务型行政执法建设的意见》（豫政办〔2012〕78号）文件，首次提出服务型行政执法的概念，作为一种新的执法理念、新型执法模式，这在全国也属于首创。 　 推进服务型行政执法也是河南省人民政府作出的重大部署，并将其作为推进依法行政，建设法治政府、服务型政府的重要抓手。2015年3月召开的省委第九届九次全会上，省委书记、省人大常委会主任郭庚茂用典型案例强调了推进服务型行政执法的重要性，全会审议通过的《中共河南省委关于贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的实施意见》将服务型行政执法作为一项重要内容。省政府每年的政府工作报告也都明确要大力推进服务型行政执法，并且连续3年专门下发文件进行安排部署。今年年初，李克常务副省长对服务型行政执法作出专门批示：“服务型行政执法建设属我省首创，实施三年取得了较好成效，既提高了行政执法效率、促进了执法和谐，又方便了群众、推进了政府职能转变。希望不断总结经验，加强宣传推广，加大推进力度，为推动我省加快法治政府和服务型政府建设作出更大贡献。” 　 二、服务型行政执法的主要做法 　 推进服务型行政执法建设既是建设服务型政府的重要内容，也是促进执法关系和谐、建设法治政府的重要途径，更是建设中原经济区副中心城市的迫切需要。主要做法有以下五个方面： 　 （一）以服务型行政执法学习培训为载体，转变执法理念 　 举办“服务型行政执法学习培训月”启动仪式，对推进服务型行政执法和学习培训进行动员部署。培训月期间，全市上下共设置宣传板1500多块、悬挂宣传横幅700余条，发放宣传资料7万余份，举办专题法制讲座216次，全市政府系统462名县处级干部和5642名乡科级干部参加了2014年度领导干部学法用法测试。举行41家执法机构负责人宣誓仪式，市直行政执法机构主要负责人面对国旗庄严宣誓，增强服务意识，恪守执法为民宗旨，积极践行“管理、执法、服务”三位一体行政执法模式，树立了严格、规范、公正、文明的执法新形象。加强对重点执法部门的人员培训。对全市新任行政执法人员进行服务型执法专题培训。据统计，全市各县（市、区）和市直主要执法部门相继举办了报告会、宣誓仪式和执法人员培训，近8000余名行政执法人员接受了专题法制培训，树立了执法为民的服务型执法理念。《洛阳日报》、洛阳法制网对服务型执法、文明执法进行了相关报道，在全社会营造了服务型执法的良好氛围。 　 （二）以推行服务型行政执法权利公开为重点，积极推进“阳光执法” 　 围绕全市行政执法机构执法权力清单，认真梳理相关法律法规中涉及行政指导的内容，作为实施行政指导的具体依据。在全面梳理行政指导依据的基础上，及时修订和补充相关管理制度、执法程序和规范、执法文书格式、行政权力公示（包括实施行政指导的依据、自由裁量基准、权力运行流程图等）、当事人权利、执法结果等内容。加大对市直行政执法机构依法公开权力运行流程的监督，认真受理行政执法投诉，接受网上投诉、电话投诉、信件投诉，建立《行政执法责任通知书》制度，维护有关当事人的合法权益，及时纠正行政机关的不规范执法行为。完善行政权力网上公开透明运行系统，建立面向公众的行政执法查询系统，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，及时、主动公开行政执法相关信息，最大限度地满足公众的知情权。 　 （三）以完善服务型执法绩效考核为切入点，切实发挥执法监督的导向作用 　 为强化行政执法机构特别是一线行政执法人员的服务型行政执法意识，2009年，洛阳市政府出台了《洛阳市行政执法机构绩效考核办法（试行）》，由市政府法制办牵头，会同市绩效办、人力资源和社会保障局等部门对全市41家行政执法机构进行定期考核。考核采取暗访执法效果、查阅执法案卷、实地查看、召开座谈会、问卷调查、查阅国家及省市主流媒体、市领导批示与评价意见等方式进行。考核结果与执法部门评先奖优挂钩，连续三年被考核为优秀单位的主要负责人，记“三等功”，由市政府予以表彰和奖励，有效规范了行政执法人员的执法行为，建立完善了执法工作机制和方法，遏制了执法不公、行政不作为、乱作为现象的发生，提升了洛阳市行政执法机构的行政执法水平。 　 （四）以建立服务型执法督导体系为平台，加强执法监督检查 　 依托洛阳政府法制网建立“洛阳市服务型行政执法建设整体推进动态督导体系”，对各县（市、区）、市政府各行政执法部门推进服务型行政执法工作计划制定情况、工作推进情况、学习交流情况、工作督导情况等进行定期检查和通报，注重对各地、各部门的工作进度及成效进行公布、统计和分析，并针对工作中涌现出的典型经验、存在的共性问题和薄弱环节，进行定期通报、督促检查、相互交流，从而促进全市服务型行政执法建设工作的整体推进。洛阳市的行政指导、行政调解、公开权力清单、优化行政审批模式、提高执法队伍素质等动态督导考核工作名列全省省辖市前茅。 　 （五）以规范服务型行政执法为抓手，优化经济发展环境 　 以扎实推进服务型执法为抓手，开展依法行政示范单位创建工作，规范执法自由裁量权，建立健全行政执法公开透明运行的监督机制，有效提升行政执法机构的执法水平。建立健全行政执法工作暗访机制，剖析典型案例，促进公正、规范执法，配合市纪委监察局做好全市政府法制监督电子信息系统建设，构建有力的行政监督体制机制。开展行政执法案卷评查，发挥典型示范作用，评选全市“十大优秀执法案卷”，及时发现行政执法中的突出问题，加强对行政执法行为的监督，促进服务型执法质量的提高。各县（市、区）政府和市政府各部门能够结合工作实际从与民生相关的工作抓起。譬如，市安监局提请市政府制定《洛阳市企业安全生产信用管理办法》，对企业信用进行评级公示，指导督促企业遵守安全法规，重视安全生产；市城管局在瓜果上市之前，施划瓜果摊点，制作图表，免费向瓜果农发放，引导有序经营；市交警支队利用电子显示屏、悬挂横幅等提醒、劝导司机和行人遵守交通法规等等。 　 三、取得的成效 　 （一）转变了政府职能，构建了行政执法新模式 全市各级政府和行政执法部门把行政执法职能转变到主要为市场主体服务、创造良好发展环境上来。建立健全了权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。创新了社会管理，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现了法律效果与社会效果的统一。 　 （二）推进了文明执法，树立了良好的执法形象 在开展服务型执法工作中，积极推动了全市各级政府、行政执法部门的执法人员，心系群众、服务人民，尊重和保障人权，减少了侵害执法对象的人身权利和人格尊严行为的发生，杜绝了以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段进行行政执法，确保了国家和人民的利益不受损失。 　 （三）改进了行政执法方式，促进了社会的和谐稳定 在全市行政执法工作中有效发挥了行政指导作用，采取提醒、示范、协商、契约、建议、劝导等方式，指导行政管理相对人依法经营、依法办事，自觉履行法定义务，主动纠正违法行为,实现了服务型执法与严格执法相得益彰，改变了以往不适应服务型政府的执法思想、执法习惯和方式方法，让人民群众更好地了解行政执法权的运作、更广泛地参与行政管理、更直接地监督行政执法行为，有效促进了社会的和谐发展。 　 （四）增强了执法为民宗旨意识，扩大了执法覆盖面 全市各级政府法制机构充分发挥牵头指导作用，认真履行好组织协调、宣传培训、调查研究、经验交流和督促检查等工作职责，积极培育服务型行政执法示范点，注重典型带动和指导帮助，促其创经验、出成效。行政执法人员开展行政执法工作，基本做到了着装整洁，按照规定向行政管理相对人出示证件、表明身份，说明开展执法工作的目的、方法，并做到举止得当、语言文明，有效预防因执法不严格、随意性大、疏于管理给国家和人民利益造成损害。行政执法人员转变执法理念，创新执法方式，大力推进行政执法从刚性化向刚柔并济转变，从管制型向服务型转变，从突击性执法向长效化执法转变，寓服务于执法过程中，在执法中体现服务，构建管理、执法和服务三位一体的行政执法模式。 　　四、经验启示 　 （一）全面依法治市和建设服务型政府，必须转变行政执法理念 长期以来，由于政府服务职能的缺失和缺位，在广大群众甚至相当一部分执法人员中，形成了一种错误的认识，认为管理就是收费，执法就是罚款；执法是刚性的，服务是柔性的，水火不容。这种把管理与服务、执法与服务对立起来的行为，主观上，就是人为的为行政执法设置障碍；客观上，政府以管理者自居，更容易产生官僚主义，增加行政成本，使行政效能低下，阻碍社会发展。回归监管本位，凸显服务职能，应是全市行政执法机构在定位上的大调整，是为政理念上的大变化，是行政职能的目的、方式和体制上的改革和进步。只有使行政执法人员切实转变和彻底消除行政执法的“权力本位”和特权意识，牢固树立执政为民、行政执法即服务于民的观念，才能够为洛阳市建设服务型政府和政府部门依法行政营造良好的环境。 　 （二）全面依法治市和建设服务型政府，必须提升行政执法人员职业素质 　　要为建设服务型政府战略目标营造良好的行政执法环境关键在于全市各级政府行政执法人员的职业素质。一支作风优良、素质过硬、热情服务的执法队伍，一个公正、公平的执法环境是服务型政府建设的重要保障力量，也是服务型政府的一个基本标志。而通过加强行政执法人员的法律理论知识的学习培训提升其职业素质，必然对营造洛阳市良好的行政执法环境起到决定性的作用。 　 （三）全面依法治市和建设服务型政府，必须建立服务型执法责任制 建立完善行政执法机构服务型执法责任制度，应是服务型政府建设的一项重要制度保障。建立行政服务型执法责任制的目的，就是要规范行政执法行为，强化行政执法的监督机制，实现行政执法过程中的权责一致、赏罚分明，从而提高全市行政执法人员的执法水平，以便消除行政执法领域中的乱作为和腐败现象。