良法善治的前提是推进法治一体建设

      党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)，在提出全面推进依法治国的总目标和基本原则的基础上，专门就科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导等六个方面作出全面部署，这是“四个全面”战略格局的重要组成部分。 　　“法律是治国之重器”“良法是善治之前提”。要全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，这是实现良法善治的基础，也是法治中国建设的新内涵，更是实现中国梦的法律保障。 　　 法制发展进入精细化阶段 　　坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不仅是法治中国建设的内在要求，也是法制建设进入精细化、规范化、民主化发展阶段的时代任务，是深化改革开放、发展市场经济、推动观念更新和国家治理现代化的必然要求。 　　必须看到，我国法制建设正转入精细化发展的新阶段。中国特色社会主义法律体系的形成，表明我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的诸方面正在步入法治轨道、实现有法可依，着力从制度上、法律上解决带有根本性、全局性、稳定性和长期性的国家发展问题，这是我国民主法制史上的里程碑，具有重大的现实意义和深远的历史意义。但无需讳言，由于历史的原因，许多关乎法律规范体系的完整性、完善性的重要法律仍然阙如。在制定出的法律、法规中有些还存在立法品格、精神和质量等方面的问题，法制的正当性、良善性、精细化亟须通过修法提升，因而提出了立新法与修旧法并举的方针，提出了法制建设的良善化、精细化发展的时代新任务，以改变过去长期秉持的“有比没有好”的立法建制思路。正是在此背景下，从价值论、功能论和方法论的角度促进法制良善化、精细化发展的法治评价指标体系建设也即法治建设标准问题，就提上了议事日程，正在成为各方面关注的重大现实课题，成为我国法制实践中的热点、难点和重点。 　　我国社会主义市场经济发展使法律价值观产生变化。在我国市场经济体制不断发展、行政民主性逐渐增强的过程中，在法制建设转入精细化发展阶段的背景下，与之相适应的法律价值观念体系也在逐渐更新、丰富的过程中，它至少包括:以人为本的理念，公民意识，权利意识，尊重和保护个人隐私的观念，诚实守信的观念，与人为善、最小伤害的执法理念，程序正义理念，社会责任意识，接受异体监督的观念，阳光政府的观念，从管制到服务，和谐理念(行政均衡、利益平衡、官民协调也即和谐社会、和谐世界的追求)，等等。这些增量的法律价值观体现了当代民主的新要求。由其引导建构和运行更能适应现代市场经济要求的法律制度，得以保障经济社会的可持续协调发展。 　　国家治理现代化内在地呼唤着法治一体建设。在法制建设转入精细化发展阶段、呼唤增强民主性的背景下，国家治理体系和治理能力现代化的关键和本质是法治化，也即实行全面推进、共同推进、一体建设的法治中国建设的战略方针。所谓一体建设，是要求三个论域(国家、政府、社会)的法治建设，应当统筹规划、整体推进、互系互动和协调发展，以最合理的法制资源投入，产生最大的法治建设成效，避免出现法治国家建设缺基础、法治政府建设无动力、法治社会建设受忽视的历史教训。通过法治一体建设理论和实践的提升和拉动，对国家治理体系和治理能力现代化的内涵、源流、目标及其他的系统构成，进行系统深入和更给力的探索和解决。特别是应从仅仅注重评判中央国家机关层面的体制改革和机制建设，进一步扩大视野、全面考量、辩证运用关于法治国家、法治政府、法治社会一体建设的推进策略和方法，特别是对于法治政府建设的强调。 　　 着力抓好法治政府建设 　　全面推进依法治国战略方针指导下的法治一体建设，具有重大的制度建设和理论发展意义，是一项宏大的社会系统工程。在法治一体建设工程中的各个角色是:建设法治国家是根本任务和远大目标，建设法治政府是核心任务和关键环节，建设法治社会是基础任务和普遍要求，它们有同有异、互系互动、相辅相成、异曲同工。其中，加快建设法治政府是当下全面推行依法治国战略方针的“投入产出较高”且“政治风险可控”的关键举措，也是最大量、最困难、最突出的重点工作环节。 　　首先，着力抓好法治政府建设。经过改革开放30多年的艰苦探索，我国的法制建设由粗放式、重数量发展阶段正逐渐转入精细化、重质量发展阶段，人们对于中国特色社会主义法治建设道路有了更明晰的认识。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。最大量的法律实施主体是各级政府和行政机关，建设法治政府是全面推进依法治国这一宏大社会系统工程的重要组成部分。《决定》明确提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，深入推进依法行政，加快建设法治政府。 　　建设法治政府的努力目标，概括起来就是要建设有限政府、法制统一政府、透明廉洁政府、公正诚信政府、服务效能政府、责任政府，这也是建设法治政府的六条判断标准。按照这样的标准要求，不仅要理顺政府的内部关系，还涉及如何依法调整政府与企业、与市场、与社会、与其他国家机关的关系，也即建设法治政府与建设法治国家、建设法治社会密切相关。 　　凡事预则立。法治政府建设是宏大的社会系统工程，仅有战略方针和总体目标还不够，还需要更系统、更细致、定路线、定标准、有资源、多手段、分步骤地实施规划和工作计划，才有利于加快法治政府建设进程。为此，需要按照党的十八大和十八届三中、四中全会提出的建设法治政府的总体目标，考量国务院此前颁布的上述纲要文件的专门规定，结合当下深入推进依法行政的实际，由国务院尽快颁布法治政府建设实施规划，不仅更明晰地阐述深入推进依法行政、加快建设法治政府的指导思想、衡量标准和主要任务，而且强调说明重点工作、保障措施和落实机制，还要及时制定年度推进计划和若干专项工作安排、示范项目，更加理性、可行、高效地推动法治政府建设，确保到2020年实现基本建成法治政府的目标，也为法治政府建设的长远目标打下更好的基础。 　　其次，妥善扎实地抓好法治社会建设。在法治一体建设的理念和制度中，最接地气的是法治社会建设，包括社会发展、社会推动、社会建设、社会环境等诸多要素，更具有基础性、民主性和民生性，也更需要转变政府职能、建设法治政府为其创造条件。如果基本实现了法治政府建设和法治社会建设的目标，就能为法治国家建设打下基础、创造条件、扫清障碍。而解决好如下三个疑难课题，有助于实现“良法善治”的愿景:一是发挥协同、参与治理模式在法治社会建设中的作用。与传统管理中的单一权威主体和单极政府力量对社会管理的垄断相比较，协同治理寻求政府部门之间、其他公共性主体和私人性质主体在治理中的分工与合作;参与治理强调公民和社会组织参与公共治理权利的行使以及责任分配。通过对权力和权利的分解、法律地位的确认，实现现代治理模式的整体功能大于传统管理模式。二是完善以问题治理为导向的协同治理模式的运行机制。面对国家或区域内的公共问题或公共事务，政党、政府、其他公共机构等治理主体通过协调、协作、协商等集体行动，达成共同的治理目标，建立共同解决问题的纵向、横向或两者结合的高度弹性化的协作组织网。还要特别强调公共治理理念下对立法、司法和行政机关及相关组织、部门在协同治理中各类行为的正当性、合法性的研究。三是形成多主体参与治理在不同参与程度下的运行模式。参与治理是公共管理和公法理论的共识，而在治理过程中公民、社会组织的参与程度决定着参与治理的实际效果。研究的重点指向公众参与治理过程、参与治理中主体的法律地位、参与治理与重大决策的关系。通过深入分析在不同社会背景条件下参与治理的深度、广度和路向及其与治理创新的关系，以及提升治理水平、实现共同治理的方式方法，从而提升法治社会建设水平。 　　第三，辩证和认真抓好地方依法治理。中央国家机关层面的体制改革和机制建设非常关键，无疑应当根据法治发展战略规划去积极推进，但其难度、风险和成本巨大，需要统筹安排、循序渐进、稳健发展。与此紧密关联的是地方依法治理。有观点认为，一些地方在依法治理中提出“依法治省”“依法治市”等提法，把法制碎片化、分散化、庸俗化了，不利于依法治国方略的正常推行。这就形成了很大的外部压力，使得许多地方工作的同志在推动依法治理工作的同时又存在诸多顾虑。笔者认为，地方提出依法治理的方针，不能简单片面地将其视为降低法治建设的衡量标准，而应当看到这是在从不平衡发展到平衡发展过程中作出的积极努力，是重要的法治建设基础工作。 　　此外，地方依法治理还需要更新观念、创新机制、民主参与、共同治理，形成多元化、多主体、多机制、多方式、多规范的法治体系和工程。 　　(作者分别为中国人民大学法学院教授、博士生)