记者 徐隽
当年一部名为《秋菊打官司》的影片在全国热映，许多人对秋菊上法院告公安局，让打人的村主任认错服法的做法感到新鲜。20多年后的今天，像秋菊这样“民告官”，通过行政诉讼维护自身合法权益、监督政府依法行政的案例已经屡见不鲜了。
11月2日，最高人民法院院长周强向全国人大常委会报告行政审判工作情况，他介绍，2010—2014年的五年间，各级人民法院共受理各类行政案件166万件，审结163.5万件，分别比前五年上升16.3%、15.2%。
行政审判在解决行政争议，推进法治国家、法治政府、法治社会建设等方面发挥的作用愈发凸显。
“立案难”已成历史
10月22日，最高人民法院向社会通报了10起经济行政典型案例，其中青岛遨广通公司诉即墨市工商局行政不作为案引人关注。
2014年3月9日，遨广通公司向即墨市工商局举报王某、姚某伪造营业执照等证件，冒用该公司名义贷款，请求市工商局进行查处。12天后，工商局作出不予立案通知书，认为此事应由银监会管辖。
遨广通公司不服，向法院起诉，在庭审中，原告拿出公司登记管理条例及其施行细则，证明工商机关对于伪造、涂改、出租、转让营业执照等行为具有查处的法定职责。结果，还没等法院宣判，工商局便自行撤销了不予立案通知书。
“案件审理，给行政机关敲响警钟，具有积极的导向作用。”山东省高级人民法院行政审判庭副庭长侯勇说。
“民告官”案件对法治政府建设发挥着倒逼作用，然而，也正是由于这种倒逼压力，使得很长一段时间以来，法院审理行政案件受到来自各方的较多束缚，比较突出的就是“立案难”。对此，最高法专门出台意见和司法解释，要求清理限制和剥夺当事人诉权的“土政策”，定期开展不予受理和驳回起诉案件专项检查，准许当事人直接向上一级人民法院申诉或起诉。
当然，最大的变化发生在立案登记制改革和新行政诉讼法实施以后。
5月4日，是全国法院改立案审查制为立案登记制、实施新行政诉讼法的第一个工作日。上午8点，在北京市第四中级人民法院，冀先生拿到了第一张排号。“2013年，北京市丰台区人民政府在未向我下达任何通知的情况下，拆除了我公司1200多平方米的办公室和仓库。”冀先生说。从递交材料，到初步审核，再到缴费，不到10分钟，案件便立上了。
半年过去了，全国法院受理行政案件大幅增长。仅5月份一个月就受理2.6万件，同比上升221%。人民群众反映强烈的“民告官”立案难问题已经成为历史。
“告官不见官”正在减少
案件到了法院，最终得解决。
在行政诉讼中，长期存在“告官不见官”的现象，这既不利于矛盾纠纷的化解，也不利于纾解原告与行政机关的对立情绪。更重要的是，政府官员长期不出庭，容易对违法行政的后果心生麻木，产生“败诉了反正不丢自己的脸”的心态。
对此，全国许多法院推进行政机关负责人出庭应诉。在诉讼中强化领导干部的法治意识。
5月4日，北京市第四中级人民法院首次适用新行政诉讼法新增的简易程序公开开庭审理一起案件。在曹某某诉北京市西城区人民政府信息公开一案中，西城区副区长李岩出庭应诉。
“之前，我们对案件做了研究，虽然认为曹女士列错了被告，但是仍然决定出庭应诉，这是对当事人的一种尊重。”李岩说。
“防止行政机关‘一托了之’，一靠倡导，二靠约束。”北京四中院院长吴在存说，对确需行政机关负责人出庭应诉的案件，法院行政庭于开庭前发出《行政机关负责人出庭通知书》，如果最终未出庭，法院将通报政府法制部门。
据了解，北京法院受理的行政诉讼案件中，行政机关工作人员作为代理人出庭的占总数的99%以上，“告官不见官”的现象正在减少，行政机关负责人出庭的数量也大幅增长。
“民告官”案件的最终结果，大致分为三类：原告败诉、被告败诉、双方和解。无论哪种情况，目标都是促进行政争议实质性解决。
近5年来，各级人民法院共判决行政机关败诉5.9万件，败诉率为9.1%。对明显违法的行政行为裁定不予执行的，共占行政机关申请法院强制执行案件总数的12.4%。
5年间，各级人民法院在查清事实、分清是非、合法自愿的前提下，依法开展协调和解工作，促进行政争议实质性化解，以撤诉方式结案的一审行政案件27.7万件，占全部一审行政案件的42.9%。
“改革开放以来，我国民主法治建设一步步推进，过程中不可避免地存在空白和漏洞，使得一部分行政案件矛盾成因复杂、政策法律规定模糊、纠纷无法一次性解决。此时，通过调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调，可以形成化解行政争议的社会合力。”吴在存说。
行政审判队伍量小质弱
党的十八届四中全会提出探索设立跨行政区划的人民法院。这对打破行政诉讼的地方保护主义和“主客场”现象将发挥积极的作用。
北京市第四中级人民法院就是经中央批准的试点审理跨行政区划案件的人民法院。以北京市各区、县人民政府为被告的行政诉讼一审案件都在这里审理。
“新成立的法院要有新的气象，从实行员额制，到落实司法责任制，再到推进院庭长办案制……四中院完全按照中央关于司法改革的部署来构建。”吴在存说。
除北京外，上海也设立了跨行政区划人民法院。从近一年的运行情况看，对整合行政审判资源、缓解压力、促进改善司法环境，发挥了积极作用，但也面临一系列困难。
周强代表最高法向全国人大常委会作报告时指出，受机构、编制、职级等各种因素的制约，出现“案件集中易、法官集中难”问题，形成“有的地方有人无案办、有的地方有案无人办”的被动局面。此外，司法管辖区和行政管理区适当分离后，一些部门对行政案件引发的信访问题相互推诿，导致案件审理后的信访压力全部集中在受理案件的法院。
立案登记制改革和新的行政诉讼法实施后，在一些地方也出现了恶意诉讼、滥用诉权的现象。
“由于打行政官司成本低，一些当事人不能理性维权，随意提起诉讼，有的甚至变换不同地方重复起诉，耗费了大量的行政审判资源。在少数地区和特定案件上，个别当事人长期缠访闹访，扰乱法庭秩序，严重影响行政审判工作的正常开展。”周强说。
行政审判工作起步较晚、行政案件数量相对较少、外部环境制约较大，行政审判队伍量小质弱，专业化水平严重滞后，骨干人才流失严重。
据介绍，目前，全国从事行政审判的法官共8878人，高级、中级和基层法院行政审判庭法官数量平均分别仅为10.8人、4.4人、2.3人，基层法院行政审判庭“一人庭”“二人庭”现象十分普遍。具有10年以上行政审判工作经验的法官仅占全部行政审判法官的22.3%。
在全面依法治国的大背景下，行政审判的外部环境有了较大程度改善，但仍存在不少问题，有的地方党政领导干部仍然公开插手过问行政案件；少数地区规定如判决行政机关败诉即对相关法院考核扣分；有的地方仍视法院为政府的工作部门，要求法院承担司法职权之外的强制拆迁、城管执法、招商引资等工作。
中国政法大学副校长马怀德教授认为，全社会要树立法治意识，各级行政机关、领导干部和人民群众对行政审判工作要有更多理解和支持，克服各种非法干扰，落实《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，让“民告官”的“腰杆”直起来。
行政诉讼大事记
【行政审判有法可依】1982年，《民事诉讼法（试行）》规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”许多单行法律、法规也开始赋予公民、法人和其他组织不服相应行政管理行为可向法院提起诉讼的权利。
【建立专门的审判庭】1986年，湖北省武汉市中级人民法院建立全国第一个行政审判庭，全国各级法院开始建立行政审判庭，1988年，最高人民法院设立行政审判庭。
【中国民告官第一人】1988年，农民包郑照因不满强拆，状告温州市苍南县政府，以败诉告终。
【行政诉讼制度确立】1989年，行政诉讼法通过，并于1990年10月1日起施行。
【规范行政权的法律】1994年，国家赔偿法通过；1996年行政处罚法通过；1999年，行政复议法通过；2003年，行政许可法通过。
【行政诉讼法大修订】2014年，行政诉讼法大幅修订并通过，立案登记制确立，两者均于2015年5月1日起施行。
【跨行政区管辖试点】2013年，最高人民法院下发通知，在全国部分中级法院辖区内探索行政案件跨行政区划集中管辖。2014年起，一些铁路运输法院陆续改造为跨行政区划法院，重点之一是管辖行政案件。