《检察日报》：基层院建设抽样评估的福建经验

 
  检察工作的重点在基层，难点在基层，希望也在基层。

为整体提升基层检察院建设水平，近年来，最高检以“基层建设抽样评估”为新的着力点进行规划。

上有部署，下有行动。

如何抽样?评估什么?评估效果怎样?福建省检察院的探索实践从2011年开始，已连续三年对基层院进行抽样评估，眼下，第四次抽样评估工作正有条不紊地展开。

“近年来，基层院工作量越来越大，司法规范的内容越来越细，群众对基层院公正司法的要求也越来越高。为更加有的放矢地加强对基层院工作指导，提升指导的实效性，最高检提出‘开展基层院建设抽样评估’要求后，我们就着手谋划、先行先试。”该省检察院基层工作处负责人介绍，对抽样评估工作，福建能先行一步，也得益于多年来分类指导考评打下的良好基础。

抽样评估采取非全面调查的方式，因此，抽取对象的客观性和代表性尤为重要。福建省检察院采取了分类随机抽样的办法，吸纳了该省统计局专业人士的意见，以每个类区作为样本框，分别从25个A类基层院，32个B类基层院和29个C类基层检察院中抽取样本，确保样本的代表性。

为了被抽到单位既有沿海院、也有山区院，每个类区院都能抽取一个基层院，以及同一个市辖区不重复抽样，曾经被抽中的基层院不再被抽到，该省检察院在抽样软件上设置了排除规则，每年举行一次抽签仪式，由电脑现场随机抽签，逐一抽出代表A、B、C三个类区的基层院，并在省院检察专线网站公示。从四次随机抽样的情况看，12个样本中有全国先进院、模范院2个，省、市级先进院6个，从未获得先进院的5个。

“把纸质材料和内卷一起拿来核查。”原来，统计台账上只登记了已立案的案件线索，对缓查、不立案、在查的线索未登记。“有一个线索是实名举报，没看到反馈记录，有没有反馈?”评估员追问。

“不要小看线索统计，从数据中可以看出检察机关有案必办，有腐必惩的决心和行动;实名举报没有反馈或不及时反馈，都将影响司法公信。”这是2013年11月，评估员对被抽评检察院现场查摆问题的一个情景。

检察人员和办案数，基层分别占百分之八十，司法不规范等问题八成出在基层。以问题为导向，这一主线贯穿福建基层院建设抽样评估始终，先后尝试了三种不同发现和查摆问题的方式。

笔者在采访中了解到，2011年首次评估，该省检察院探索以考评标准为平台、以发现问题为导向的评估模式。2012年，第二次评估，探索以重点环节为着力点、以问题找问题的评估模式。2013年第三次评估，探索以司法规范为导向、共同寻找问题的评估模式，由评估员与被抽评单位业务内勤、经办人、科室负责人一起对照评估指标查摆问题。2014年第四次评估工作，又有新的发展，在原来评估内容基础上，把最高检《2014年—2018年基层人民检察院建设规划》中的“八化”要求和省院党组提出的“两提升五过硬”建设，以及基层检察院“加强对一把手监督”“落实两个责任”“坚守三条底线”“四项谈心谈话制度”的落实情况作为重点检查内容。

“基层院建设过程中存在的问题，各地或多或少地存在，被抽到了就是揭短亮丑，这样，会不会影响评先评优，会不会影响队伍形象?”对以问题为导向的抽样评估工作，被抽查到的基层院刚开始多有这种顾虑。为此，在组织实地评估前，省院基层处走访被抽样基层院，明确评估既不与评先评优挂钩，也不排名，让基层院的干警放下包袱，以平常心参加评估，对工作进行一次全面“体检”，找出问题和症结。

“问题客观存在，发现不了问题，本身就是问题。”该省检察院基层处负责人说，为了找准问题，评估员从全省反贪、公诉、侦监等检察业务专家人才库、基层院建设考评人员库和各地推荐的人员中抽取，对评估小组进行培训，认真研判分析被评估单位近两年的业务工作和队伍建设信息，开展问卷调查，听取所在地人大代表、有关部门情况反映，再通过民主测评、业务测试、查阅卷宗材料、座谈交流、个别访谈、现场查看等方式，用高的标准和苛刻的眼光去观察发现问题。

评估小组本身就是各方面工作的行家里手，他们还会带着问题下去找问题。“批捕案卷中存在未附公安回执情况、举报线索的分流和统一管理方面存在漏洞、某些制度制定流于形式、检委会讨论案件记录过于简单等等。”2013年底，在沿海一基层院，评估小组经过两天“翻箱倒柜”的细细排查，把司法办案、案件管理、信息化建设中存在的30个问题进行“原汁原味”地反馈。该院检察长感慨道:“平时大家总感觉做得不错，没想到不查不知道，一细查竟然有这么多不可忽视的问题，没有这次评估，一些不规范的做法就这样延续下去。现在看来，被抽到评估对加强和改进工作，进一步规范司法是一种难得的契机。”整改:以规范促公正

2014年12月24日，福州市马尾区检察院对张某等5名被告人盗窃案提起公诉。此前，该案承办人来到张某居住地，走访街道社区、左邻右舍，对其生活环境、平常表现和成长历程进行社会调查，为该案处理提供参考依据。承办人告诉笔者，张某等5人都是未成年人，在检察院讯问时如果其父母不能前来，该院会通知适合成年人到场，并为其提供法律援助，依法维护涉罪未成年人的诉讼权利和合法权益。

马尾区检察院检察长林荣表示，该院办理未检案件有一套完整的工作机制来保障，从受案到结案，从侦监到公诉，每一个环节、每一个步骤都环环对接。“环节一个不能少，步骤一个不能漏，谁不按规范办案，就问责谁。”这一切就是抽样评估后整改的结果。

马尾区院是第三批抽样评估单位之一。2013年11月，评估员在抽查该院办理的一起未检案件中发现，9名涉案未成年人，承办人只提审了3人。“对未检案件，不仅要每案必提，还要每人必审。”评估员当场指出问题所在。承办人、科室负责人和分管领导当即表示予以纠正，今后办理未检案件不再出现类似情况。

据介绍，评估结束不久，马尾区院就收到省检察院出具的一份极具详尽的评估报告。报告对该院近两年来的工作进行全面梳理，提纲挈领地概括工作主要特点，并以“解剖麻雀”的方法一一列举司法环节、队伍建设、案件管理、检务保障方面存在的23个问题，对如何推进工作整改提出了三个“进一步”的意见建议。

“评估员为基层工作‘把脉问诊’，我们要用‘显微镜’把问题放大，做到问题不整改不放过，整改不到位不放过，机制不健全不放过，制度不落实不放过。”林荣告诉笔者，该区检察院先后召开党组会、院务会和全院干警大会，通报评估情况，成立整改小组，围绕问题找根源，分析原因提对策，制定整改方案，列出问题清单，把整改目标任务分解到科室和责任人，逐一解决。

对评估报告中列举的问题，马尾区院举一反三整改，建立长效工作机制。林荣以办理未检案为例告诉笔者，在评估员发现没有“每人必审”问题后，侦监、公诉部门对近年来办理的未检案件每个环节都进行排查，看看哪些工作要求未落实，哪些措施要细化，哪些制度需完善。据此，由该院牵头分别与法院、公安、司法行政等部门联合建立《关于办理未成年人刑事案件若干问题的意见》《未成年人刑事案件社会调查暂行办法》《关于在刑事案件中对未成年人实施法律援助工作的暂行办法》和《未成年人犯罪记录封存实施办法》等四项规范性文件，使办理未检案件每一步都有章可循，以办案的精细化落实规范、体现规范。

评估报告中点出的问题或许就是一句话，但所在检察院的整改措施却是全方位的。笔者在龙海市检察院看到，针对建设过硬队伍要“强化教育培训工作”这一项，2013年以来，该院以“每周一课”为载体，邀请上级院业务骨干前来授课、举办法律知识竞赛，坚持以学正心、学以致用，推动工作;为提高业务技能，庭审观摩、疑案研讨、业务培训、实务演练等形式多样的业务“大练兵”也如火如荼地展开。同时，组织干警开展封闭式军训，转变工作作风，提振精气神;安排年轻干警轮流到控告申诉部门接访群众，组织开展司法志愿者服务活动，提高干警群众工作能力。

成果:复制推广经验

“自侦案件在线索登记、调查侦查、扣押冻结赃物三方面，因管理不到位或不合规范，影响司法公信力提升;审查逮捕、提起公诉、刑罚执行环节，因监督欠规范或监督方式方法不妥，影响监督效果。”2014年3月，一份上万字的2013年度全省基层检察院建设抽样评估工作情况通报，在福建检察内网一发布，点击率日日被刷新。

该省检察院基层工作处负责人介绍，实地评估检查结束后，评估小组除了对各抽样基层院作出“量身定制”的评估报告外，还从司法规范化、队伍专业化、管理科学化、保障现代化四个方面，向党组提交一份有问题表现、有原因分析和有意见建议的综合性评估报告及被抽样单位的实地评估情况报告，在党组专题研究后，向全省检察机关通报。

“兄弟院司法办案中的问题，我们是否也不同程度存在?要把别人的问题当作一面镜子来照，将自身的问题看得更清、更准，这样就能早发现、早解决。”福清市检察院副检察长何明忠认为，他山之石，可以攻玉，评估报告全省通报的意义在于:“借鉴经验教训，防止重蹈覆辙，共享评估成果”。

福清市检察院政治处主任刘道全向笔者表示，该院是2014年度第四批抽评单位，被确定抽样评估的三年前，他们就从通报中提到关于“加强律师执业保障”问题后，出台了“保障律师依法执业的若干规定”，为律师会见、阅卷、调查取证创造便捷、通畅的条件。2014年，在审查环节，以建立司法过错责任追究办法，“倒逼”承办人依法规范文明办案。规范司法让该院尝到“甜头”。去年1月，该院控申科被最高检授予文明接待示范窗口，12月，在福州市检察机关首届立案监督与侦查活动监督精品案件评选会上，福清市院参评的两个案件，均以最高分位居榜首。

实践证明，开展抽样评估这种解剖麻雀、由点及面的活动，作为基层院建设的一个重要抓手，对上级检察院掌握基层工作实情、找准问题症结、研究针对性措施发挥了积极作用。据介绍，针对评估报告中列举的主要问题，省院政治部印发给省院分管领导和各相关内设机构，对包片挂点基层院进行点对点的对口指导，并作为今后规范和推动工作的重要内容。

笔者在该省检察内网看到，2012年抽样评估报告中列举了法律文书存在的10种乱象，省院研究室专门印发《福建省人民检察院刑事诉讼法律文书格式样本》，5个业务部门陆续开展全省检察机关法律文书比赛和评查活动。侦监处精选司法规范、监督效果好的典型案例，编辑丛书指导基层办案。2013年以来，省院反贪局开展“当兵蹲点、服务基层”活动，局领导带领干警先后深入32个基层院蹲点办案达250多人次，与基层干警同吃、同住、同办案，不仅为基层院办案排忧解难，还在规范理性文明亲和司法中，发挥表率和示范作用。

基层也是出经验的地方，基层院建设不乏亮点。该省检察院在抽样评估过程中及时发现、总结和推广可复制的好经验好做法。如，为落实从优待警，地处闽东山区的屏南县院以“感情留人”，利用活动板房建立食堂，解决干警就餐难问题。就此，省院政治部与行装处联合发文，推广屏南经验，目前全省近九成基层院建起食堂，受到干警的欢迎。2013年，省院总结推广泉州市洛江区院“1十N”主辅岗人才培养经验，充分挖掘干警潜力，让干警得到多岗位锻炼，有效整合内部人力资源，在法律监督中形成合力。