余惠璇：构建主任检察官办案责任制的路径探析

尤溪县检察院  余惠璇

【内容提要】党的十八届三中全会以来，新一轮司法体制改革进入深度试水期，根除“三级审批制”过度行政化的弊端，建立主任检察官为主体的“办案者决定，决定者负责”的检察权运行模式，是事关改革的基础性、制度性问题。为此，本文借鉴域外的检察权运行模式和我国多年的实践探索及工作实际，提出五点建设性意见，为司法改革提供服务。

【关键词】司法体制改革   主任检察官制度   实践探索

党的十八届三中全会对深化司法体制改革作了全面部署。今年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，决定就司法体制的四个重大事项，在上海、广东等6个省市先行试点，并针对七大重点难点问题确定了政策导向。标志着我国司法体制改革深度“试水”。“完善司法责任制”等四大事项，是事关整个司法体制的基础性、制度性事项，具有牵一发动全身的作用。而七大政策导向，更是剑指长期以来广受诟病、严重戕害司法公正及司法能力的“司法行政化”和“司法地方化”两大痼疾。因此，加强司法责任制，建立以检察官为办案主体的“办案者决定，决定者负责”的权力运行机制，是新一轮检察改革的重心和关键。现笔者结合检察实践，就主任检察官制度构建作些探讨，以服务于改革实践。

一、主任检察官制度的来源

主任检察官制度是个舶来品，域外不少国家、地区都在实行主任检察官制度。我国主任检察官制度的蓝本主要来源于台湾地区，为此，有必要了解台湾的检察制度。

（一）在定位上，台湾的主任检察官是检察体系金字塔组织中的一个层级，主任检察官本身是检察权行政化的体现。相当于目前检察机关的内设机构负责人，但其主要是监督办案，不直接审批案件。一个检察官就是一个办案单位，六个以上的检察官组成一个组。主任检察官是组的业务领导，对办案起领导、统御的作用，也是检察长的“助手”。 

（二）在职权配置上，台湾检察机关最主要的职权是实施犯罪侦查、提起公诉、实行公诉及指挥刑事裁判之执行。检察机关是侦查主体，检察官手握侦查、追诉大权，位高而权重。台湾“法院组织法”和“刑事诉讼法”均规定检察官有权指挥、调度警察协助侦查。检察首长还拥有对警察奖惩权力。

（三）在管理体制上，台湾地区检察体系实行“垂直领导”，检察机关的人、财、物配备统一由“中央”财政预算编列和分配，不依赖于地方县、市“政府”或者“议会”，同时，地方各级检察机关的检察首长及检察官人员任免、调迁等统一由内设于“法务部”的“检察官人事审议委员会”负责。这是台湾的检察权得以运行的重要保障。虽然台湾的检察机关在组织结构上隶属于行政机构，但行使的是司法功能，法务部仅仅对检察行政事务进行领导。

二、我国主任检察官制度的实践与探索

    2007年以来，为落实检察官办案责任制，建立去行政化的、符合检察工作规律、具有司法属性的办案模式。北京、上海、湖北等地纷纷进行了主任检察官制度试点的实践和探索。2013年底，高检院亦在全国开始了试点。据统计，2012年，上海浦东、闵行区院放权给检察官办理的案件分别占90%和80%以上。其中，浦东区院公诉部门人均办案84.86件，审结率98.4%，平均办案期限同比减少7.72天；闵行区院公诉部门人均办案148件，审结率99.5%，平均办案期限由原先的50天缩短至23天。两院均未发现严重差错案件以及检察官滥用职权、违法违纪行为，试点效果良好。同时，法学理论界也围绕完善检察办案组织进行了深入研究。如：四川大学龙宗智教授围绕检察机关办案方式的适度司法化进行了探索，提出塑造一线责任主体，建立“多点式办案单元”的构想；高检院理论研究所副所长向泽选就检察权内部行使的模式进行研究，提出主任检察官办案责任制的“三种模式”供选择等等。

（一）已取得成效及共识。

2013年10月，高检院公布《检察官办案责任制改革试点方案》，对主任检察官的选任、办案组织的构成、主任检察官的职责权限、监督制约机制以及待遇等方面均作了原则性的规定，为检察办案组织的构建划定了边界和底线。2014年1月，上海市检察院出台了《主任检察官办案责任制改革试点方案》，进一步明确了改革的总体要求和基本原则，细化了主任检察官的选任条件、配备数量和任免程序，厘清了主任检察官、部门负责人、检察长之间的职责权限和关系，确定了监督制约和职业保障机制，为制度架构提供参考。

1.关于主任检察官制度的定位。我国的主任检察官办案组织是一个最基本的办案单位，是司法最基本的“组织单元”。 主任检察官制度是在检察长领导下，以主任检察官为办案责任主体的扁平化的检察办案组织体系，包括主任检察官、主任检察官办案组的构成、权利义务、办案运行模式，主任检察官的选拔任命、考核奖惩、监督制约和配合保障等机制的总和。。

2.主任检察官的权力渊源。宪法第131条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。检察院组织法第4、5条规定，人民检察院是行使检察权的主体。可见，我国强调的是检察院独立，而非检察官独立，因此，主任检察官制度下的检察官独立没有宪法和法律基础。为此有必要对相关法律进行修改、完善。但在立法尚未修改的情况下，鉴于我国检察权由检察长集中行使，因此，改革中主任检察官的职权应来源于检察长的授权。

3.主任检察官制度的改革目标。跳出行政化、层级多的管理架构，向检察长领导下的专业化、扁平化的以检察官独立办案为中心的架构转变，并在将来取消科、处等行政化的内设机构。

（二）尚未厘清的问题

1.主任检察官的职权范围。我国主任检察官的职权来源于检察长的授权。由于授权范围各不相同，如北京一分院规定改变管辖、不起诉处理等十二项职责，主任检察官享有建议权，由检察长或检委会决定；对退回补充侦查、移送起诉等十二项职责以及检察长、检委会授权的其他事项具有决定权。浦东区院根据不同的事项，区分为由主任检察官决定、主任检察官提出拟办意见报部门负责先行审核后报检察长决定以及主任检察官提出拟办意见由部门负责人决定等三种情形。闵行区院将案件分为四级，二级以下风险的案件由主任检察官决定，三级风险案件由科室或者主任检察官联席会讨论后由分管检察长审批决定，四级风险案件由科室或主任检察官联席会讨论后，由分管检察长决定是否递交检察委员会讨论决定。湖北省院规定属于法律明确规定应当由检察长、检察委员会行使的职权，原则上由他们行使；除经检察长、检委会明确授权外，主任检察官不得越权行使；对于法律监督调查，发出检察建议等具有监督性质的权力，由检察长、检察委员会决定；对于非终局性事项、事务性工作，主任检察官有权独立做出决定等。为此，有必要建立授权清单，明晰权责，避免随意性。

    2.主任检察官与组内其他检察官之间的关系。主要有两种模式：一是检察官主体制，即主任检察官主要在业务上指导把关，在规定范围内尊重组内其他检察官办案独立性。如浦东区院实行主任检察官审核制，即检察官对所办案件承担责任，主任检察官仅负责审核、把关，不能改变检察官的决定。另一种是主任检察官负责制，即主任检察官在授权范围内对案件有决定权。如北京一分院和闵行区院采主任检察官审批制，主任检察官为第一责任人，对组内检察官办案具有审批决定权。到底何种模式更符合我国国情及现状，有待确定。

3.检察官独立行使检察权与检察一体的关系。这是长期以来一直困绕司法界及各试点单位的问题。华东政法大学王戬副教授认为，检察一体和检察独立之间，是体用关系，检察独立是体，检察一体是用，检察官独立的核心和精髓是独任制，是更充分、更彻底的独立，检察监督、指挥是防范这种独立可能带来的弊端而设置的。有观点认为，我国的检察制度，是根植于我国特定的政治、经济、文化体系，与德国等国家和地区的检察制度的产生和背景有很大的差异，能否借鉴他们经验处理检察一体与检察官独立的关系，值得商榷。

 4.内设机构负责人的处遇问题。浦东、闵行区院依然保留了科（处）层级，且科（处）长享有一定的办案职权；北京一分院只在公诉部门推行主任检察官试点，主任检察官作为第一责任人，对一般案件享有决定权。而处长不对案件进行干预；有的地区则将副检察长、检委会委员编入办案组织担任主任检察官直接办案。

三、主任检察官制度的构建

此次中央深化改革领导小组三次会议决定“省以上地方人财物统一管理”和“司法人员分类管理”改革，是完善司法责任制的前提和基础，对于改革传统的“三级审批制”过度行政化的弊端，建立主任检察官办案责任制，具有十分重大的意义。下面笔者就此背景下检察官办案责任制的构建谈点浅见：

（一）完善立法。建议修改《检察院组织法》和《检察官法》，出台相关配套规定，明确将主任检察官办案组，作为执法办案最基本的“组织单元”， 纳入到检察组织体系中，设定为一种有职有权的检察官职务等级，建立起检察长——主任检察官——检察官的检察权运行模式，确立主任检察官执法办案的主体地位。取消原来的科建制，重组内设机构。建议每3或5名检察官设立一个办案组，按1：2（或4）：1比例配备主任检察官、检察官、检察辅助人员。根据各业务口工作量的大小，决定设置办案组的数量，每一个业务口设一个党支部或党总支，支部（总支）书记的职责是负责本业务口各办案组的行政事务和协调办案组之间的关系，不过问案件情况。制定严苛的主任检察官的选任条件和程序，为检察官独立办案提供组织保障。

（二）建立主任检察官权力清单制度。首先，根据《检察院组织法》和《检委会组织条例》，明确除法律明文规定应当由检察长、检委会行使的职权外，其他经检察长授权的案件的处理决定均由主任检察官独立作出。包括：一是分案权。主任检察官负责本组案件的分配，并可根据情况与案管部门沟通协商具体分案类型和数量。二是决定权。主任检察官是主任检察官办案组的主体，除了法律明文规定需要经检察长、检委会决定的案件外，其他案件均由承办的主任检察官独立决定。三是审核权。主任检察官对组内检察官审查的案件进行审核，但不能改变决定。检察官收到裁判文书后，提出是否抗诉，报主任检察官审核。四是建议权。主任检察官对于检察官所办案件虽不具有直接决定权，但可提出意见供检察官参考，但此意见必须遵循一定的程序要件。五是召集权。主任检察官可主动或依检察官的申请召开办案组内会议。六是提请权。即根据案件情况，将案件提请检察长或检委会决定。七是行政管理权。即对本组人员的政治思想、业务指导、日常行政管理职权。八是考核拟议权。即对本组人员的工作、操作、常识、才能的考核与奖惩的拟议权。其次，依据权力属性，合理配置检察权。

（三）检察一体遵循“法定主义”原则。 要借鉴域外检察权运行模式，确定主任检察官独立行使检察权与检察一体“上从下命”的分界点。首先，明确检察官依法独立行使检察权是主流和根本，检察一体是辅助和补充，检察一体中所蕴含的“上从下命”要受到法定主义的限制，这是世界各国处理检察一体与检察独立关系所遵循的基本准则。其次，按照“法定主义”要求，从制度规范层面厘清检察首长与主任检察官的职权范围。主任检察官的权能包括：1、主任检察官在检察机关内部拥有独立的决定和处理检察事务的职权，检察官的决定具有法律效力。2、对于接到的不当指令，主任检察官有权拒绝执行，并有权要求行使事务承继和转移。如可以向检察长提出更换案件承办人的要求。3、主任检察官对组内检察官办理案件采取审核明示制，即必须是书面和后置的，与承办检察官的最初意见一并附卷备案。4、主任检察官对组内检察官的业务指导仅限于实务技术层面，而不涉及法律处分，充分尊重承办检察官的实体判断和法律适用。检察首长的指挥权能包括：1、上级检察官对下级检察官主要运用审查、劝告、承认的方法，行使指挥监督权。2、检察长的指令应书面进行、指定分案应具备一定条件且附书面理由、指定检察官协同办案的，应征询主办检察官对人选的意见。 3、检察官职务收取和转移权。对检察官的处理决定有异议时，检察长有权更换承办人。对办案中的重大疏漏或徇私枉法等问题，检察长有权指令纠正或将案件移交其他检察官办理。

（四）健全主任检察官职业保障制度。一是法律明确主任检察官非因法定事由不被免职或调离岗位，履职行为不受追究；二是建立单独的检察官职务序列，确保检察官职级待遇高于公务员，赋予主任检察官享有低于检察长，高于一般检察官的待遇；三是借鉴德国检察制度“在检察系统内遵循检察一体的原则，但在外部整个司法环境中，体现出对检察官个体行为的尊重”，规定：“检察官对法院所提议的诉讼终止擅自同意等有关诉讼程序上的意思表示均有效”，即使这些意思表示有违其义务。

（五）完善主任检察官监督制约机制。1.检察长的权力监督。检察长可以随时检查主任检察官的办案工作，指令汇报办案情况，必要时还可调卷。业务口支部（总支）书记受检察长委托有权向检察官了解案件的进度和有关事项的处理情况。2.主任检察官的日常监督。主任检察官可随时抽查组内案件，对案件进行同步监督和流程监控。对案件质量进行审核、把关。将主任检察官审核等情况，列入主任检察官考核指标。3.案管部门的案件质量和效率监督。案管部门通过统一业务系统，强化执法办案流程监控，实行全程、动态的监督；通过提醒、案件质量评查等加强监管。4.纪检监察的监督。纪检监察部门要建立主任检察官、检察官执法档案，坚持检务督察制度，对检察官徇私枉法、滥用职权线索，发现一起，查处一起，决不姑息迁就。5.完善执法办案责任体系。严格执行高检院错案责任追究条例，实行办案责任终身制。

参考文献

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