浅议村规民约对农村妇女土地权益的影响
31.07.2014 23:48
本文来源: 妇联
关键词：村规民约；农村妇女；土地权益
一、村规民约不合理元素及表现
农村居民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我服务、自我教育是我国宪法和法律确认的制度。村规民约是村民根据有关法律、法规和政策，结合本村实际共同商议制定的，并要求全体村民共同遵守的行为规范。是村民实现自治的手段，由于村规民约是由基层组织通过民主程序产生，反映村民的意志，对全体村民有约束力，为全体村民共同遵守，因此，相对于由国家立法机关制定、由国家强制力保障实施的国家法来说，具有民间法的性质。村规民约的内容主要涉及到土地分配、社会公德、家庭美德、村风民俗、邻里关系、公共秩序、治安管理等各方面。当今中国的村规民约产生于中国农村体制改革初期，村规民约的产生反映了中国农村社会转型时期的必然需求，反映了农村村民自治的内在要求，也反映了农村社会对国家立法不足的客观需求。村规民约在中国法制历史上发挥过重要作用，即使在今天仍然是治理乡村社会，规范人们行为，构建和谐农村的一个重要因素。
村规民约作为中国传统文化的重要组成部分，在我国历史上渊远流长。“历史上的村规民约发轫于宋，推行于明清，清朝中期渐趋成熟，清末民初曾在一些地区盛极一时。它们均以封建宗法礼教为指导思想，以劝善惩恶、广教化而厚风俗为己任，以稳固乡村社会秩序为目的，由乡民自行制定，共同遵守，并在执行上组织化、制度化，民国初期的村规民约还反映出‘自治’思想的萌芽。由于历代的推崇，村规民约不断发展完善，成为民族文化的重要组成部分，为我们今天进行的现代村规民约建设提供了不可多得的文化渊源和历史借鉴。”村规民约在社会主义现代化乡村建设中起着不可替代的作用，农村基层组织中，绝大多数村规民约内容都体现了国家法律、法规和政策的精神。许多地方的村规民约还对养老扶幼、尊重妇女、夫妻平等、反对家庭暴力等作了明确规定，使法律赋予老人、妇女、儿童的合法权益得到体现。
但是，中国农村多数处在相对封闭的状态下，传统农村的宗法制度、婚姻制度、继承制度、姓氏制度等，都是维护男权中心主义的制度。虽然封建制度已经消灭，但封建意识依然存在，这是农村实现男女平权的障碍。这一点在村规民约上有充分的体现，具体表现在土地分配中的性别歧视上。
中国农村现状，人口过密，土地资源稀缺，并且随着农村城市化的推进，耕地面积不断缩小。依据我国现行法律，村民集体是土地的所有者，村集体组织成员间的矛盾冲突，集中表现在土地的配给上。传统的男尊女卑思想，以及妇女因出嫁而致的自然迁徙，妇女在土地分配上被置于被动地位，妇女基于户籍取得的土地，可能因为出嫁等原因被收回。而这些做法的依据，是有着合法形式的村规民约。例如，有的村规定出嫁女不管户口是否迁出，不再享有集体土地的使用权和生产经营权，不能享受征用土地的安置补助费；离婚女性不管是否改嫁，户口是否迁出，田土一律调整；男到女家，男的不参与田土分配。这些损害妇女权益的村规民约在农村普遍存在，成为妇女享有土地权益的障碍。
二、村规民约成为妇女权益障碍的原因分析
1.男女不平等意识导致农村基层组织结构中妇女地位弱化
我国的法律制度、政府政策坚持了男女平等的原则，男女土地权利的法律地位和政策待遇上是完全平等的。针对男女事实上可能出现的不平等情况，我国的法律和政策还显示了妇女权利的优先地位。宪法赋予妇女与男子平等的权利。《中华人民共和国宪法》第48条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面有同男子平等的权利”。
妇女的土地权利是由国家法律所规定的一种财产权利。 1992年4月3日第七届全国人民代表大会第五次会议通过，根据2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议《关于修改〈中华人民共和国妇女权益保障法〉的决定》修正第五章规定，“国家保障妇女享有与男子平等的财产权利”。“在婚姻、家庭共有财产关系中，不得侵害妇女依法享有的权益”。“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”。“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”。“妇女享有的与男子平等的财产继承权受法律保护。在同一顺序法定继承人中，不得歧视妇女。丧偶妇女有权处分继承的财产，任何人不得干涉”。 “丧偶妇女对公、婆尽了主要赡养义务的，作为公、婆的第一顺序法定继承人，其继承权不受子女代位继承的影响”。
《农村土地承包法》对农村妇女的土地权利给予了优先照顾，其第6条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”第30条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”这就第一次以专门法律的形式明确了结婚、离婚及丧偶妇女的土地权利。同时，《农村土地承包法》也为解决农村妇女土地权利纠纷提供了法律救济渠道。第51条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”
应该说，妇女土地权利得不到落实或受到侵犯的根源不是法律制度和政策，而是农村社会仍然发挥作用的传统意识。而这种意识通过村规民约的形式表现出来。
农村妇女的经济、政治地位低，妇女几乎不参与村组的事务管理，也没有代表家庭参与乡村决策的机会，即使有部分妇女参与了村组决策，人单力薄也发生不了影响。因此妇女不能充分享有制定村规民约的发言权，妇女的利益得不到保护。因而，妇女的土地权益受到村规民约的侵害已成常态。
2.土地资源稀缺导致农村集体组织利益分配失衡
中国农村的耕地资源一直是十分稀缺。就农地使用的社会经济性质来看，农民承包的土地，既担负着经济收益功能，也被赋予基本生活保障的职能。农村集体的首要任务是维护“世居者”的生存条件。因此，村规民约最终都是以牺牲“非世居者”的利益来维护村庄集体的生存利益。目前，土地征收收益分配权益得不到保障的最大群体是农村出嫁女，而相对出嫁女而言，村里的男性和媳妇是一个更大的利益集团。如果出嫁女要分得土地征收补偿费，就势必影响到他们的既得利益。于是在制定相关村规民约时，许多地方出现了出嫁女不能平等享受权利，想通过行政途径处理，市委、县委书记的批示在村规民约面前行不通；想运用法律手段处理，人民法院的判决被置之不理的怪现象。
三、对策
（一）秉承弘扬十八大精神，提高法律制定的性别敏感性
解决这个问题并不容易，“重男轻女”是农村思想落后的产物，想要彻底移风易俗是需要时间的，但今年十八大报告首次将男女平等作为基本国策写入报告就体现出国家及政府的决心，因此我们可以从立法上重申“男女平等”来提高法规中的性别敏感性。如法律对农村土地权利规制的主体可以尝试设定为农民个人，将个人权利从家庭中剥离出来，从婚姻中剥离出来。对已婚的农村妇女，应将夫妻二人共同写在土地承包书上，双方各持一份，从而享相同的权利义务。而当转让、租赁土地时，应同时出具双方持有的两份土地承包书，签名生效，这样才能确保农村妇女在离婚或丧偶情况下的基本土地权益。
（二）推行审查备案制，完善村规民约管理监督机制
复杂性、多样性是中国农村典型的特点，各村又因历史传统、具体情况的差异，在土地权益分配方面制定的村规民约更是五花八门。针对村规民约界限模糊、缺乏监管这个问题，我们应该要建立行之有效备案工作机制。按照现行村民委员会组织法规定，将由村民会议制定的村规民约报乡、镇政府备案。在对村规民约进行审查和监督时，要结合相关法律规定，明确在具体处理涉及农村婚嫁妇女权益保护问题时应该坚持的原则。这些原则应包括：男女平等原则、婚嫁妇女及子女在一处享有土地承包权原则，土地承包权30年不变原则等。基层政府应履行对村规民约的指导义务，根据《村民委员会组织法》第4条，对制定村规民约工作给予指导是法律赋予乡级人民政府应尽的义务。乡级政府对制定村规民约的指导，主要应从程序上监督，以保证村规民约必须由村民会议制定、修改，不能由少数人说了算；也可以由村民委员会提出议题，提交村民会议讨论、表决。通过政府指导，剔除村规民约中侵害妇女权益的条款，维护农村土地分配中的男女平等，保护妇女的合法权益，以保证村规民约在社会主义新农村建设中的积极作用。
（三）明确村规民约法律定位，保证法律权威性
明确村规民约的法律性质及地位，及时修正立法及有关行政机关对与国家有关法律相抵触的村规民约、村民代表会议或村民大会决议；对那些凡以“村规民约”为由，侵害农村妇女土地权益的规定要及时予以纠正。合理构建妇女参与村规民约制定的机制，村规民约依法必须由村民会议制定，召开村民会议应当有本村18周岁以上村民的过半数参加或者有本村2/3以上村民代表参加，所作决定应经到会人员的过半数通过。村规民约属于村民自治的范畴，从内容到形式，从制定到实施，都应体现自治精神，村民自治是村规民约产生的依据。因此，只有村民会议才有权制定和修改村规民约，坚持村民会议制定村规民约的制度，才能保证把村民的真实意愿上升为村规民约。广大农村妇女应该提高参政意识，积极参与村规民约的制定。同时，村民会议应该保证一定比例的妇女参加村规民约的制定。保证妇女的意志在村规民约中得到有效地反映，维护妇女的合法权益。杜绝出现村委会、村民小组制定的政策高于法律的现象，真正的维护法律的尊严。
本文来源: 妇联
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