李步云：“法治中国”的见证者和推动者

虽然已经82岁高龄，但李步云依然精神矍铄，身兼数职：最高人民检察院专家咨询委员会委员，中共中央宣传部和司法部“国家中高级干部学法讲师团”成员，国家行政学院等十余所大学的客座教授……常年奔波于广州、上海、北京等地考察讲学。
      他参与和见证了我国一系列重大法治事件；首倡“依法治国”的方针，提出公民在法律面前一律平等，率先打破法学界思想禁区……为此，他被称为“敢开第一腔的法学家”，更和江平、郭道晖一起，被尊为“法学三杰”。
      前不久，在第十届中国法学家论坛上，李步云发表了题为《“法治中国”的十条标准》主旨演讲，内容深入浅出，令人意犹未尽。为此，本社记者特意采访他，梳理出“法治中国”的发展脉络。
    “依法治国”的由来       从1978年党的十一届三中全会到1997年党的十五大，可以说是中国实施依法治国方略的理论准备和初步实践阶段。党的十五大正式使“依法治国”作为治国的基本方略，开始从理论观念上和制度改革上进入一个新的阶段。
      为什么说十一届三中全会是依法治国的起点？李步云回忆道，因为会议公报里面有很大一段话集中讲到了全国人大应当加强立法工作，贯彻法律面前人人平等，树立法律的权威，政法干部应该树立“三个忠于”思想，即忠于人民、忠于法律、忠于事实真相。党应当不要过于干预司法机关办案的事情，同时也提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的“十六字方针”作为中国法制建设的指导方针。
    到1979年9月9日发布的中共中央第64号文件，《中央关于坚决贯彻刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，这部文件强调，刑法等七部法律通过后，“它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”。它在学界被认为是中国共产党关于民主法治理念的一个里程碑，第一次在我们的党内文件提出社会主义法治。“这一文件当时是胡耀邦提出要搞的，李步云、王家福、刘海年、滕文生等都参加了起草工作。最高人民法院党组在讨论这个文件时大家自发鼓掌，院长江华在后来的一次讲话中曾说，我入党五十年，这是我看到过的有关民主与法制的最好的党内文件。”李步云感慨万千地说道。
      1982年宪法序言最后一段话则强调，“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则”，树立宪法的最高权威。应该说，从1978年十一届三中全会开始，中国已经走上依法治国的道路，开始了这一历史性进程。李步云认为，这和理论界的努力是分不开的。
    1979年9月，李步云曾在中国社科院一个500多人参加的全国研讨会上作演讲，题目叫“论以法治国”。“这篇文章是我和王德祥、陈春龙合写的，作为‘庆祝中华人民共和国成立30周年学术讨论会’的论文。后来《光明日报》看中了这篇文章，题目改为《要实行社会主义法治》。发表后，社会反响很大。”
    每一个时间点、每一个文章标题李步云都印象深刻。“从《要实行社会主义法治》这篇文章开始，理论界展开了所谓‘三大派’的论争。第一派认为，要建立法治反对人治，提倡依法治国；第二派认为，法治好，人治也不错，法治和人治应当相结合；第三派认为，法治和人治都是西方国家的理念或观念，我国不能讲这个，我们应当讲建设‘社会主义法制’。以上三派可以简称为法治论、结合论和取消论。法律界的很多人都卷进了这个论战中，这在当时形成了较大影响，产生了不同意见、不同看法。”
    到1979年冬，中国社科院法学研究所曾在北京市高级人民法院大法庭召开过一次法治与人治问题的专题讨论会。参加这次会议的有近百人，北京法学界不少名家都曾与会。在这次会议上，法学界对三大观点的论争已经十分明朗，并且争论比较激烈。当时安排了12个人发言。
      第一个发言的是陶希晋同志。他在50年代曾担任过国务院法制局局长。他的看法是要倡导法治、反对人治。他发言后，某大学一位老教授是持“法治与人治概念都不科学”的观点，本来同意在会上发言，后来为了慎重又不讲了。李步云最后发言，观点是法治与人治不能结合。观点是他与王礼明同志共同商量过的。
      三大派系的争论，经过近20年，直到1996年才开始发生一个根本转折。当时以江泽民同志为核心的中央领导集体决定每年要讲两次法律课。当第三次法律课时，司法部给出了几个题目，其中有一个题目是关于依法治国问题的。
      江泽民同志在这个建议上画了一个圈，说我们第三次法制课就讲依法治国问题。当时的题目很长，叫“关于实行依法治国，建设社会主义法制国家的理论和实践问题”。当时李步云起草了第一个稿子，后来又增加了5人起草第二个稿子，由王家福同志代表我们6个人来讲。之后，江泽民同志作了一个讲话，各大报纸纷纷发表评论。
    1996年八届全国人大四次会议上，依法治国，建设社会主义法制国家作为总的口号、总的目标被写进了一系列文件，包括政府工作报告、人大常委会报告、乔石委员长的闭幕词等，特别是当时通过的《社会经济发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》都将依法治国写了进去，从而确立了依法治国、建设社会主义法制国家的重要地位。与此同时，法律实务界关于依法治国的探讨开始了。
      1999年第三次修宪正式将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法。当时李鹏委员长在人民大会堂组织过两次专家座谈会，一个是经济学家的，一个是法学家的，法学家有13人参加，其中包括李步云。李步云回忆道，那时将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法几乎没有任何异议，依法治国问题在中央领导和学者之间基本上取得了一致意见。
      李步云表示，长期以来，我们的目标是物质文明和精神文明。十五大报告第七部分第一段话讲到，我们今后的目标是要建设社会主义的经济、政治和文化。社会主义政治相当于什么文明没有明确。党的十六大将社会主义政治定位为社会主义政治文明，具有重大的意义。
      提出 “法治国家”的十条标准        2007年，党的十七大提出了科学发展观，提出“必须坚持把发展作为党执政兴国的第一要务”，提出科学发展观的核心是“以人为本”。这就彻底否定了以阶级斗争为纲的路线，为法治国家的建设奠定了社会基础。“以人为本”，说明法治建设要依靠人民，为了人民，是一个非常重要的法治理念和法治精神。
      党的十八大以来，在法治中国的建设上，中央又提出了一系列新的概念、理论和重大举措。比如，十八大提出“弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念法治精神”，提出“领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，并且提出法治中国的总目标：全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。按照党十七大报告的精神，社会主义法治精神的核心就是“以人为本”，要以人为本价值观指导我们的法治建设。
      十八届三中全会又特别将“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”具体化，从“维护宪法法律权威”“深化行政执法体制改革”“确保依法独立公正行使审判权检察权”“健全司法权力运行机制”“完善人权司法保障制度”等5个方面提出了具体要求。十八届三中全会、四中全会要求全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家，为法治建设打下了好的基础。
      李步云认真读了四中全会《决定》以后深受感动、深受鼓舞。他回忆说，当时在准备过程中，他并没有直接参加稿子的准备工作，但是令他感动的是，中央非常尊重学者的意见。李步云举例说，有一天他接到中央办公厅法规处的一个电话，说想到家里来听听他的意见。结果来访的不只中央办公厅法规处的干部，还有全国人大常委会法工委、国务院法制办和中央军委法制局一共四个干部来征求他的意见。当然重点是征求对立法问题的意见，李步云借这个机会跟他们谈了自己的想法。后来李步云的意见被中央法规局作成一个简报，送给中央政治局及书记处成员。“可见党中央对我的意见是认真听了的。”
      李步云首先讲到希望四中全会就依法治国作一个非常全面的决定，后来看到的结果是，符合他个人的希望。“首先我考虑的是法治国家应该是什么样子，有哪些基本的要求。我为什么这样考虑呢？有两个原因：第一，我在1996年给中央政治局讲依法治国的时候，当时李瑞环就在会上提出来，他说你们不是讲法治国家吗？你们必须说清楚什么叫法治国家、法治国家有什么要求、基本要求是什么、基本标志是什么、我们存在什么问题、我们应该怎么办。”
      李步云认为这些问题是说在了点子上：“因为在这次讲课以前，学术界、实务界主要讲依法治国，法治国家是少数学者提出来的，没有广泛传开。所以中央领导也感到这个概念提得好、很重要，但是法治国家有哪些标准应该提出来。”
      后来在1999年，依法治国被写进宪法，《人民日报》约李步云写一篇文章，这篇文章发表在1999年4月6日《人民日报》上，当时李步云想，法治国家既然要提标准就考虑了十条。“为什么考虑十条呢？在我们这个小组给中央政治局讲课的时候，是讲法治国家五个方面的要求，我两次给全国人大常委会讲课，也是讲五个方面，像个大口袋，很多内容往里塞，我自己记不清楚了。我说必须简单明了，让广大干部和群众能够记住、容易理解，以便能够更好地执行。”因此，李步云就提出法治国家的十条标准，共四十个字，这十条是：第一是法治完备，意思是要建立一个疏而不漏的法网；第二是主权在民，做到法制民主化；第三是保障人权，第四是权力制约；第五是法律平等。这五条是要求我们国家有一个良法，我们的法律是良好的。后面是法律至上、依法行政、司法独立、程序公正，最后一个党要守法，即执政党要依法执政。
        四中全会前，李步云有一个新的思考。在他参加湖南、广东这些法治省的建设时要搞规划，规划就要落实到各个部门，不能太笼统，他之前提出的十条不太好落实，后来他就考虑了法治国家应该有八条基本的要求，这八条基本要求是：人大民主科学立法，执政党依法依宪执政，政府依法行政，社会依法自治，法院独立公正司法，法律监督体系完善，法律服务体系健全，法治文化繁荣昌盛。他通过各种渠道，把这个意见往中央反映，媒体也广泛转载这新八条标准。
        看了《决定》以后，李步云感到他所提出的法治国家八条标准都体现在里面了，比如说三中全会第九部分是推进法治中国建设，讲了五个问题，五个问题里没有立法问题，后来李步云和中央的有关部门讲，为法治国家作决议，民主立法的问题还是要强调。
        “因为社会上有一个说法，自从十一届人大宣布社会主义法律体系已经建立起来了，我们的有法可依问题解决了，有法可依不是问题了。我认为这是不对的。”李步云解释说，“立法问题在全世界任何一个国家，立改废都是一种常态，社会生活不断的变化，执政党新的执政理念要通过立法确定下来，任何国家都是这样的。我们国家是一个迅速变化的国家，三中全会提出全面社会改革，这些改革如果不纳入法治轨道，不利用宪法和法律把这些改革措施制度化、法律化，是落实不了、保证不了的。所以立改废的问题，民主科学立法仍然是一个重要的问题。”
      后来，在承担中国法学会和国家社科基金的有关课题时，李步云反复考虑在这八条之外，还要再加两条：法律必须保障公民人权，制约国家权力；必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。这是从学术角度对法治中国的标准作出的他个人的归纳。
      以“宪法监督委员会”推动法治中国建设         自1982年制定并实施现行宪法至今，中央一直重视法学家对宪法监督问题的建议，要求有关部门认真研究和解决这个问题，例如，2002年12月4日胡锦涛同志在首都《纪念宪法公布施行二十周年的讲话》中就已明确要求：“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得以纠正。”十八届四中全会更是提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。
          对此，李步云强调，宪法监督机制和程序的建立，必须从中国的具体国情出发，符合现行宪法的精神和基本要求，在现行人大制度的框架内进行设计，不能照搬西方模式。
        可以从以下几个方面建立宪法监督制度：在全国人大常务委员会下新设立一个“宪法监督委员会”，其性质和地位与其他九个专门委员会基本相当。委员19至21人，从人大常委会委员中选举产生，主任、副主任委员可从副委员长中选出。宪法监督委员会的职权、职责，可以有如下几项：解释宪法，法律、法规的违宪审查，国家政策的违宪审查，国家机关权属争议处理，国家领导人罢免案的审查等。宪法监督程序可作如下规定：任何国家机关、社会组织、企事业单位和公民个人，都有权利向宪法监督委员会提出违宪审查建议，其中国务院、军委、最高人民法院和最高检察院、全国人大常委会各专门委员会和各省级人大的建议、宪法监督委员会必须列入议事日程予以研究。宪法监督委员无权直接作宪法监督事项的决定，必须报全国人大常委会讨论和作出决定并宣布。
          “在我国的政治体制下，对执政党的新的方针政策是否同现行宪法和法律矛盾冲突，不在‘违宪审查’范围之内。因为这只是党的意见和主张，全国人大及其常委会有权作出是否采纳或部分采纳作出修改宪法和法律的决定。以上宪法监督机构的设置及其职权的设定同我国现行宪法的原则精神和具体规定是完全一致的。”李步云说。
        自1982年宪法制定实施以来，我国在制宪行宪方面已经积累了相当多的经验，广大干部和群众的法律观念和宪法意识已有很大提高，政治体制改革和民主、法治、人权建设已经取得长足的进展，预防和消除权力腐败的民主监督正在进一步完善。党的威望日益提高，党的执政地位日益巩固，党的十八届四中全会的《决定》得到了全国人民的衷心拥护，从中央到地方都在切实贯彻落实《决定》提出的各项要求，为要全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定了基础。李步云认为，“宪法监督委员会”的设立或许将成为“建设法治中国”一个新的里程碑。