机动车限行，人大立法不能缺位

2016年新年伊始，北京官方就通过媒体频频表态：北京的限行措施将进一步升级，将推动立法出台更严格限行措施，降低机动车使用强度等。特别是供暖季单双号限行的传闻一度引起市民高度关注和社会各界的热议。 　　在刚刚结束的全国两会上，北京市常务副市长李士祥表示，北京实行机动车单双号行驶措施，目前有保障重大国事活动和遇到极端天气两个前提，不会草率提出常态单双号行驶。 　　单双号限行短期内或许不会常态化，但已趋于常态化的北京机动车尾号轮换限行政策，又将于4月上旬到期，届时，是延续实行尾号限行，还是有新的政策出台？对于这个问题，李士祥回应称，政府正在研究，结果将在3月底出炉。 　　机动车限行已经成为城市治理拥堵的“撒手锏”。近年来，以“限行”为代表的交通管制措施在不少城市频繁出现。目前，机动车尾号限行措施已经在北京、武汉、广州、烟台、昆明等城市有限度地实施。并且，限行措施也已经表现出从“节会限行”走向“频繁限行”和“常态限行”的趋势。机动车限行将呈现不断升级并且从北京等少数城市扩散到其他更多城市的态势。 　　北京市目前实施的机动车限行措施有尾号轮换限行、空气重污染红色预警期间的单双号限行以及大型活动期间的单双号限行。其中尾号轮换限行政策从2008年10月开始实施，当时规定有效期半年，但事实上一直延续至今。 　　2008年奥运会期间，北京市人民政府发布《2008年北京奥运会残奥会期间本市空气质量保障措施》，规定在2008年7月20日到9月20日之间所有的车辆，包括外地进京车辆实行单双号上路。到期后，市政府规定2008年10月11日到2009年4月10日期间，限行措施调整为每周限行一天。这一限行措施本该到2009年4月10日便截止，北京市人民政府在当年4月6日，又匆匆发布了一个《北京市人民政府关于继续实施交通管理的通告》，把每周停驶一天的措施往后又延了一年，此后，每年都会发布类似延续限行措施的通告，至今已实施近7年半。 　　去年12月，北京两次在空气重污染红色预警期间实施了机动车单双号限行等应急措施。北京市市长王安顺曾与北京市人大代表说起单双号限行政策背后的决策考虑。“在严重雾霾的情况下实行单双号，我们考虑到底是人民的身体健康重要，还是坐车重要？”王安顺说，政府在衡量利弊时，两弊相权取其轻，两利相权取其重。雾霾是弊，单双号也是弊，这两个弊哪个对人影响更大？很多老百姓觉得雾霾天不能开车不方便，但还有更多老百姓没有车开，作为政府就要为大多数百姓利益考虑。 　　机动车单双号限行并非不行但应慎行，将单双号限行上升为准常态化更应慎之又慎而不应简单地一拍而就。单双号限行是涉及公民出行权益的法律问题，在“单双号限行”问题上，政府和人大的决策都不应轻率任性。 　　迄今为止，中国尚无任何一部法律授权地方可以立法对机动车限行。地方政府随意出台减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的“限行”“限购”举措，屡受社会舆论非议，也存在法理上的短板。在依法行政的背景下，政府用权不能任性，不能想“限”就“限”，退一步讲，即便是想给限行措施合法化，也不是想立法就立法，“制定降低机动车使用强度的规定”可以列入北京市人大立法规划，但评估该立法的可行性以及如何立法，不该完全由政府主导，而应由作为民意机关的人大主导，并且要以各种形式广泛征求民意，如能达成基本共识自然可以立，若依然难达成基本共识、多数市民和专家反对，那么立法就该打上问号。对于征求民意中的正反两方面意见，特别是苛刻刺耳的批评声音，立法机关都应当认真对待、合理吸纳。 　　机动车限行是对公民财产权利和出行权利的行使作出的限制，属于行政强制措施。从法理上讲，包括尾号限行、单双号限行在内的限制措施是一种典型的行政强制手段和强制性行政行为，是通过行政命令的方式，以行政惩戒为保障，对相对人的机动车使用权的强行性限制。政府部门作出行政限制行为的时候，必须恪守依法行政的原则，严格依照法律规定，把握好公权力和私权利的界限，尽量做到二者的效益最大化，求得二者的“最大公约数”。 　　相对于提高油品质量、限制公车等手段，机动车尾号限行并不是对公民权利限制最少、最温和的手段。政府不应过于依赖尾号限行这种牺牲公民财产权和出行权的限制手段。将限行这种临时性措施常态化要格外慎重，并且要真正走足立法程序，通过民主的立法程序取得“最大公约数”。 　　机动车限行实属城市交通治理手段中的下策，只能在短期内缓解城市巨大的交通压力，对于缓解交通拥堵或降低空气污染只能起到应急效应。实际上，尾号限行，尤其是单双号限行可能会刺激本来一辆车就够用的家庭购买两辆车，不仅增加了车位的紧张度，还会加剧交通压力，造成更严重的环境污染。 　　限行与否不能听红头文件的，也不是政府说了算，而要听法律法规的，人大立法说了算。新修订的立法法明确规定，国务院部门和地方政府制定任何规章，只要没有上位法律、法规依据的，不能减损公民权利，也不能随意增加公民的义务。以不少城市实施的汽车限行为例，从民法和物权法角度来看，公民对汽车拥有所有权，也就是拥有对于汽车的占有、使用、收益和处分的权利。限行一旦常态化，公民的汽车使用权肯定会受到影响，汽车的使用实际上被强制性“贬值”，限行常态化的确有侵犯公民财产权之嫌。同理，随意出台汽车限购令也有侵犯公民权益之嫌。因此，须用依法行政的“笼子”管住政府决策的“任性”。 　　一言以蔽之，在依法行政的时代背景下，无论是将实践中已经实施多年的尾号轮换限行措施常态化，还是将限行措施升级为单双号限行，都必须由人大立法说了算，须经立法取得最大公约数才能真正落地，才能让人们发自内心地尊重和遵守。