经济日报：全面提升应对突发灾害能力

（2015年6月10日）

　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布区域广、发生频率高、造成损失重。近年来，我国不断加强防灾救灾、应急管理体系建设，形成了一套较为完善的从风险防范、监测预警、处置救援到恢复重建的防灾减灾救灾体系，应对突发自然灾害和突发社会安全事件能力得到全面提升。

　　6月1日“东方之星”号沉船事件发生后，国务院成立救援和处置工作组赶赴现场指导搜救工作，各路救援力量八方汇聚，人员搜救、伤员救治、善后处理等工作及时有序推进。

　　近些年来，伴随着全球气候变化和社会快速发展，我国突发自然灾害和突发社会安全事件时有发生。与之相对应，我国应急管理工作得到长足发展，应对突发自然灾害和突发社会安全事件的能力不断增强。

　　应急管理制度形成

　　面对时有发生的突发自然灾害或公共安全事件，该如何处理？我国的应急管理机制将如何启动？又会采取怎样的应对措施？

　　突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。我国《国家突发公共事件总体应急预案》规定，按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。

　　唯有胸有成竹，方能处变不乱。按照《国家突发公共事件总体应急预案》，对于“可能发生的突发公共事件”，各地区、各部门要完善预测预警机制，建立预测预警系统，开展风险分析，做到早发现、早报告、早处置。在这个基础上，根据预测分析结果进行预警。

　　目前我国已建成包括国家总体预案、国家专项预案、部门预案、地方预案、企事业单位预案以及重大活动专门预案等在内的较为完整的国家应急预案体系，制定各级各类应急预案700多万件。

　　“应急管理最重要的任务就是时刻做好准备。因此，必须加强以风险治理为核心的应急管理基础能力和监测预警能力建设，以进一步提升对突发事件的防范能力。”国家减灾委专家委员会副主任、国务院应急管理专家组组长闪淳昌说。

　　生命大于天。基于对突发公共事件危害性的认识，与时间赛跑成为应急救援的一条重要原则。为了做到“快”，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门必须做到“双管齐下”，根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态，力争做到任务下达之后，各方面救援力量迅速集结。

　　与此同时，我国应急管理法规体系也在不断完善。2007年《突发事件应对法》颁布后，涉及自然灾害、安全生产、公共卫生、社会安全等方面的70余件法律法规先后制定或修订。我国基本建立起以宪法为依据、以《突发事件应对法》为核心、以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系。

　　社会参与日益提高

　　近年来，极端天气等事件频发。应急救护技能正逐渐成为个人的必备技能。就大多数情况而言，突发公共事件的现场主要发生在基层。现场人员怎样应对突发事件，对于控制事态、抢险救援、战胜灾难有着至关重要的作用。若能做到不慌不乱、镇静有序，按预案自救、互救，就可大大减少人民的生命财产损失。

　　退休的宋林增对日常急救的医疗知识特别感兴趣。在北京市红十字会志愿者孙斐的指导下，宋林增在短时间内就掌握了心脏按压、人工呼吸等技能的要领。“看似简单的技能，紧急情况下却能救人性命。”宋林增说，希望自己能掌握更多应急技能，加入到救灾志愿者的队伍当中。

　　近年来，政府部门深入开展应急管理知识“五进”(进社区、进企业、进学校、进农村、进家庭)活动，普及预防、避险、自救、互救等应急防护知识，提高公众应对突发事件的能力，初步形成基层应急管理和社会参与工作机制，社会公共安全意识和自救互救能力有所提升。

　　“通过专业的救护培训，越来越多的志愿者将可能成为专业救援人员，实现科学救灾。”孙斐说。

　　社会力量作为应急管理参与主体之一，其参与程度高低、参与意识强弱，也直接影响到应急管理的最终成效。我国注重发挥企业、社会团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和志愿者在预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面的作用。应急管理的社会化程度不断提升，社会公众理性参与应急救援的意识和能力也显著增强。

　　面对各级各类突发事件，“集中力量办大事”的体制优势得到充分体现。多次参与灾区救援的北京绿舟应急救援促进中心办公室主任李峰对记者表示，“2008年成为中国应急志愿者元年，自此应急救援志愿者团队也如雨后春笋般出现。从单打独斗到抱团取暖，志愿者越来越专业化”。

　　应急产业尚需完善

　　在应对突发事件措施日益完善和全社会不断增长的公共安全需求推动下，应急产品研发、生产催生了应急产业。2014年，国务院办公厅印发的《关于加快应急产业发展的意见》明确指出，到2020年，要使应急产业规模显著扩大，基本形成应急产业体系。

　　应急产业是什么？大到用来实施救援的机械设备，小到一个普通的家庭救生包，都属于应急产业的一部分。

　　两组数据或许能说明应急产业的重要性。2014年，我国自然灾害造成直接经济损失3373.8亿元，各类自然灾害共造成全国24353.7万人次受灾；据不完全统计，2014年，消防、安防、安全应急、信息安全、应急通信装备、反恐装备、食品安全监测设备等领域专用产品和服务的产值已达过万亿元规模。

　　高科技装备正迅速改变我国的应急救援能力。在近日举行的全民应急计划——2015北京国际防灾减灾应急产业博览会上，多项防灾科技产品首次亮相。一款类似直升机的设备，最高可升空1000多米，其可飞到指定位置悬停摄像,并把现场画面实时回传到指挥中心；一款看似外形、重量和体积与普通水杯无异的便携式军用水瓶，却具有水质净化功能，无需动力即可将水净化，供人饮用。

　　从总体来看，我国应急产业还处于起步阶段，存在一些亟待解决的问题，如应急产业体系不全、适应我国公共安全需要的应急产品体系还未形成等。在移动互联网、云计算等新技术层出不穷的背景下，如何利用这些新技术、新理念降低突发事件风险，是应急管理工作面临的新挑战。而应急产业跨度大、覆盖广，预计未来将会呈现较高速的增长态势。

　　专家指出，减少灾难带来的财产损失和人员伤亡，应大力发展应急产业，这需要依靠政府的投入和推动，引导社会力量以多种形式提供应急服务，让应急服务加快实现专业化、市场化和规模化。

　　链接

　　《国家突发公共事件总体应急预案》规定：

　　国家建立健全突发事件应急预案体系。国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区实际情况，制定相应突发事件应急预案。

　　国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，其中，一级为最高级别。

　　自然灾害、事故灾难或公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可采取下列一项或多项应急处置措施：

　　一、组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；

　　二、迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；

　　三、立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫及其他保障措施；

　　四、禁止或限制使用有关设备、设施，关闭或限制使用有关场所，中止人员密集的活动或可能导致危害扩大的生产经营活动及采取其他保护措施；

　　五、启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；

　　六、组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；

　　七、保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；

　　八、依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价等扰乱市场秩序行为，稳定市场价格，维护市场秩序；

　　九、依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；

　　十、采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。