新民诉法视野下民事检察制度三大发展与完善

新民诉法视野下

民事检察制度三大发展与完善

（卓荣华  莆田市人民检察院）

[摘  要]  2012年民诉法修改给民事检察制度发展提供了机遇，促进民事检察制度三大发展，民事检察制度在立法上的监督范围从民事抗诉，发展到诉中监督、调解监督、执行监督，并出现民事公诉萌芽。但三大发展缺乏知情、保障等可操作措施，民事检察监督成了软弱的民事检察建议，对民事审判权制衡无力，因此建议明确规定人大常委会裁决检法冲突，增加知情、保障等可操作措施，确立并不断加强参与诉讼、民事公诉机制，以期助推我国民事检察工作不断发展。

[关键词]  民诉法修改   民事检察制度  知情保障 公益诉讼

在改革开放、发展商品经济的背景下，1982年《中华人民共和国民诉法（试行）》颁布施行，这是新中国第一部民诉法，仅原则性规定我国民事检察制度，即在第十二条规定:“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”1991年我国重新起草、颁布施行《中华人民共和国民诉法》，该法恢复了检察院的民事抗诉权，第十四条、第一百八十五条规定检察院有权对民事审判活动实行监督,发现人民法院已经生效的判决、裁定符合法定监督情形的,应当按照审判监督程序提出抗诉。2007年我国对1991年的民诉法做了“小修”，主要对执行程序和审判监督程序进行修改，细化了检察院的抗诉事由。此后，司法环境变化巨大，民事执行不公现象屡见不鲜，使理论界、实务界对于民事检察监督制度正当性问题的认识发生变化，从要不要民事检察监督到如何进行监督。2011年最高人民法院、最高人民检察院联合下发了两个会签文件，即《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》(高检会〔2011〕1号)和《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(高检会〔2011〕2号),另有一些有关监督诉讼活动中渎职行为、检察长列席审委会、调阅诉讼卷宗等文件与民事检察制度直接相关。这些司改成果为2012年民诉法修改打下基础。此次修改除了继续细化抗诉程序外，对于民事检察制度发展的三个关键点：一是在检察监督基本原则的表述由“民事审判活动”变为“民事诉讼”；二是规定人民检察院对执行活动的法律监督；三是设立公益诉讼制度。

一、新民诉法促进民事检察制度三大发展

（一）民事检察制度的监督范围发展到民诉全过程

1991年民诉法的民事检察制度的监督范围局限于对生效民事判决、裁定的抗诉权，即事后监督。新民诉法将原来的第十四条“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”改变为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”。该监督基本原则规定使民事检察制度的监督范围发展到民诉全过程。司法最终解决是诉讼法的基本原则，民诉始于起诉，但在我国司法实践中, 当事人却遭遇“受理难”、“起诉难”，当事人的诉权得不到保护。比如法院立案庭严格审查原、被告主体资格、起诉证据，事实和理由；对一些棘手案件，如涉及拆迁、相邻权案件, 一些法院不予受理；一些法院年底约一个月不立案。

我国民诉包括一审程序、二审程序、审判监督程序、特别程序、调解程序、执行程序等，包括起诉与受理、审理前的准备、开庭审理（开庭前的准备、法庭调查、法庭辩论、合议庭评议）、裁判等诉讼阶段。2012年民诉法第十四条规定的基本原则,应贯彻到民诉活动的各个阶段和各个环节。法院调解原则是我国民诉的基本原则之一，法院调解是在法院审判人员主持下的诉讼活动，贯穿于审判程序的各个阶段。新民诉法第二百零八条、第二百三十五条规定了检察院对民事调解、民事执行活动的监督。

（二）民事执行纳入民事检察制度的监督范围

民事执行是否属于民事审判活动？是否属于民事检察制度的监督范围？这些问题长期存在争议，最高人民法院于1995年作出《关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》（法复（〔1995〕5号）。民诉终点在执行，审判程序的终结在法理上只意味着当事人的实体权利获得法律上的确认,权益的真正实现还有赖于执行程序的保障。但在我国司法实践中, 当事人却遭遇“执行难”、“执行乱”，法院执行人员的职务犯罪现象频发。民事裁判若变成一纸具文，民诉将失去现实意义。新民诉法第二百三十五条将检察权引入执行程序,建立检察机关对民事执行程序的法律监督。

（三）民事检察制度出现民事公诉萌芽

“公地悲剧”是人们熟知的一个现象，也是一个广泛存在的现实。随着我国社会经济的快速发展，出现了大量的侵害公共利益的案件，如国有资产流失案件、环境与自然资源的公害案件、不合理利用土地案件、破坏土地资源案件、垄断经营案件等，特别是食品安全频发，水质严重污染等案件，造成人人自危，缺乏安全感，损害了所有国人的利益。新民诉法第五十五条规定“法律规定的机关和有关组织”可以提起公益诉讼，确立了我国民事公益诉讼制度，积极应对侵害公共利益现象。民事公诉是检察院直接以原告的身份向法院提起民事公益诉讼的一种诉讼形式。

二、民事检察制度三大发展的挑战

（一）新民诉法规定了调查核实权，但在办理诉中监督、调解监督、执行监督等案件中，民事检察制度仍然非常缺乏知情与保障措施，对审判权制衡无力，“县官不如现管”

我国检察权的设立是为了制衡审判权，宪法和民诉法中都规定了检察机关具有法律监督权，但原则性的规定阻止不了控制诉讼的民事审判权。1995年至2000年最高人民法院共10次对民事案件抗诉范围作出限制性的司法解释，如对执行裁定、民事调解书、先予执行的民事裁定等不予受理。一些法院以检察院的原告身份不适格为由拒绝受理，如《最高人民法院关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的复函》[(2002)民立他字第53号]明确表示不受理检察机关以保护国有资产和公共利益为由，以原告身份代表国家提起民事诉讼的案件。

关于办理诉中监督、调解监督、执行监督等案件的知情措施，新民诉法规定了调查核实权，《最高人民法院、最高人民检察院关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》(法发[2010]4号)、《最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》(法发[2010]255号)，但还远远不足，民事检察权依然“耳不聪，眼不明”。

目前办理诉中监督、调解监督、执行监督等案件的保障措施很匮乏。有人建议明确和规范、调查违法、建议更换办案人、纠正违法、提出检察建议等监督保障程序，实际上也是软弱的，其实效令人怀疑。即使是抗诉监督方式实际上仅是改判的检察建议监督方式，而检察建议监督方式的保障措施很不够，缺乏强制效力，民事检察监督等同于民事检察建议监督。民事检察权能切实发挥作用的空间小，对民事审判权制衡无力。

（二）新民诉法仅原则规定诉中监督、调解监督、执行监督、公益诉讼，可操作性差，实践中可能造成检察院“难监督”、“乱监督”、“不监督”

1、新民诉法仅原则规定民事检察制度的监督范围，但没有监督的具体机制，使检察院存在监督路径、监督案源的瓶颈。如当事人害怕在立案环节上得罪法院，影响到后面的诉讼程序，使当事人不敢申诉；对于损害公共利益的调解案件，信息不对称使当事人、利害关系人不能申诉；事不关己高高挂起的国人心态，使当事人、利害关系人不愿申诉；在当事人、利害关系人与恶意串通损害公共利益的情况下，当事人、利害关系人不会申诉；“国家利益、社会公共利益”的范围难以界定等。

 2、新民诉法仅原则规定民事执行检察监督，至于监督范围、方式等其他较为具体的问题，各方意见不一，暂时没有规定。“使人产生以下两种担忧:一是人民检察院‘胡乱监督’，造成新的执行难问题; 另一种是人民检察院消极监督，无所作为，使法律规定的原则留在纸面上，不能发挥任何效用。”“立法时规定了原则而没有具体的落实制度，无异于建筑领域出了个‘烂尾楼’，只能徒增争议和混乱。”[①]

3、实践中基层检察院为了工作考评，重数量轻质量，发出一些不痛不痒的检察建议，甚至变相与法院沟通，不顾监督的强制性与实效性。这种做法使社会公众对民事检察制度的严肃性和公正性产生怀疑,也在一定程度上加深检察院、法院之间的矛盾，甚至使民事检察权被人轻视，使民事检察监督权弱化或旁落。

（三）新民诉法确立了民事公益诉讼制度，没有明确规定检察机关参与诉讼和提起公诉的法律监督机关职能

民事公诉即民事检察公益诉讼，是检察院为了公共利益，以原告身份向法院提起民事诉讼的活动。参与诉讼就是检察院对于重大的民事行政案件享有参诉权。公益诉讼(actions publicae populares)源于罗马法，是“保护社会公共利益的诉讼”。[②]社会公益说成为西方国家检察机关参与并提起民诉的理论依据，民诉“原告适格”理论的发展为检察机关提起民事诉讼的诉权来源提供了理论依据，现代各国的民事检察制度，在内容上注重保护公共利益。检察机关作为公共利益的代表，扩大了参与民诉的范围，加强了参与和提起民诉的机制。但我国检察机关是否属于第五十五条规定的“法律规定的机关”，还存在不同观点。且检察机关对污染环境、侵害众多消费者合法权益等案件如何行使民事公诉权，公益诉讼的审查程序、证明责任、诉讼费用、客体范围仍无法可依。

三、完善民事检察制度三大发展的立法建议

（一）明确规定人大常委会裁决检法冲突

我国宪法规定，全国人大是我国最高国家权力机关，常设机关是全国人大常委会，下设一府两院，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大是检察院与法院共同上级机关。1981年全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》第二条规定，凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧,报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。因此，应明确规定检法冲突，应由立法机关居中评判，检、法的分歧通过全国人大常委会对民诉法作出解释来决定,决不能由作为被监督者的法院自行划定监督范围，或不受理检察机关以原告身份代表国家提起民事诉讼的案件。[③]

同时立法机关应及时撤销法院单方违宪作出的限制民事检察权行使的批复及司法解释等。最高人民法院十几次公布司法解释来缩小检察机关的抗诉范围,这种通过司法解释变相阻止检察机关监督的行为,实际上是越权行为，是消极违宪行为。因此, 全国人大常委会应根据《中华人民共和国立法法》 第八十七条、第八十八条规定“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销：(一)超越权限的；”、“改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：(七)授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。”撤销法院的越权解释、批复、判决、裁定等。

（二）明确规定在办理诉中监督、调解监督、执行监督等案件中，大量增加民事检察制度的知情、保障措施

1、增加民事检察权的知情措施规定：（1）案件通报制，规定对一些重大的执行案件，涉及公共利益的调解、执行案件等，由法院及时向检察院进行通报，缓解法院与检察院对执行活动的信息不对称问题，对“公共利益”的界定，可参考2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条采用列举式的规定。（2）明确检察院对诉讼卷宗的调阅权，卷宗包括正卷、副卷，目前只有上述法发[2010]255号文件，文件后面附了一张《人民法院、人民检察院调阅卷宗单》，没有规定调阅诉讼卷宗的具体事宜，建议简化调卷手续，无需法院内部对上述《调阅卷宗单》再签批。（3）再审检察建议引起再审程序，法院再审开庭，应当通知检察院派员出庭，参加诉讼。（4）规定检察院参与民事诉讼，自然人身份、企业法人、确认民事行为无效、重大侵权案件等案件范围。“在各国的民事行政诉讼制度中,几乎都有检察机关参与民事、行政诉讼的规定,只是在参与的范围的宽窄上有所区别。在这方面,最具典型性的就是法国民事诉讼法规定的检察机关在民事诉讼中的‘从当事人’制度。法国检察院参与民事诉讼的途径,一是法院对法定案件向检察院的通报,二是检察院认为自己应当参加诉讼的其他案件,三是法官可以依照职权决定向检察院通报某一案件。对于上述范围的案件,检察院都可以参加诉讼。在越南,这样的规定就更为绝对化,即凡是法院立案的民事、行政案件,法院都应当通知检察院,由检察院决定是否参与诉讼,进行监督。”[④]

2、在民事检察办案过程中，发现达到犯罪程度的违法行为，可根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》等有关规定，将案件移送公安机关或检察院的自侦部门处理，但常发现的案件是达不到犯罪的违法行为，或无法可依或有关部门不作为，不处罚内部人员。因此提出增加对于民事检察权的保障措施的规定：（1）规定民事检察权的移送纪律弹劾权，如对诉讼违法行为检察建议的效力保障，实践中审判人员、执行人员超期办案，又达不到犯罪的，可规定检察院启动纪律弹劾，由纪检监察机关及时启动调查程序，作出结论。（2）规定民事检察权移送罢免弹劾，如法院无理拒绝、消极抵制民事检察监督，无理不接受检察建议或不在一个月内及时答复检察建议，违反高检会〔2011〕1号或高检会〔2011〕2号文件的规定，由同级人大启动调查程序，作出结论，对违法的审判人员、执行人员免去审判员资格等处罚。（3）规定民事检察权一定的处罚权，在移送纪律、罢免弹劾权前置程序用尽时，启动民事检察权的处罚程序。

（三）明确规定民事公诉的机制

检察机关是否以原告身份提起民事公益诉讼的问题,在新中国制定第一部民诉法时就曾展开辩论，但那时立法没有采纳,因此1982年《民诉法（试行）》对民事检察制度仅有第十二条原则性规定，1991年民诉法仍没有涉及检察机关提起诉讼和参与诉讼的问题。1997年河南省方城县检察院以原告的身份提起了我国改革开放以来第一例公益诉讼案件。新民诉法第五十五条确立了公益诉讼制度，但对原告资格、案件范围等有待细化。有论者认为：“就公益诉讼的主体而言，目前普遍认为检察机关是公益诉讼最适格的‘有关机关’，因为检察机关是社会公共利益的代表和国家（政府）利益的代理人。”[⑤]就民事公诉中的程序设计而言，主要有立案、调查取证、出庭应诉、判决、上诉等程序。

四、结语

随着我国社会经济的不断发展，民事检察制度保护公共利益的法律职能将不断彰显，确立并不断加强参与诉讼、民事公诉机制是民事检察制度未来发展动向。当然“任何法律从根本上都是要回应其所在的社会的需要，而不是为了迈向某个确定的方向。”[⑥]有论者认为：“公益诉讼制度的建立和切实实施与民主密切相关，与政治改革密切相关。只有政治民主了，普通公民的权利得到重视，公益诉讼才有希望。”[⑦]

新民诉法修改虽使我国民事检察制度在立法上的监督范围从民事抗诉，发展到诉中监督、调解监督、执行监督，并出现民事公诉萌芽，民事公诉法门渐开，给民事检察制度发展带来了机遇，但目前民事检察权缺乏对民诉过程的知情、保障措施，能切实发挥作用的地方并不多，更何况缺少了参与诉讼和提起公诉权力的法律监督职能。因此，民事检察制度发展的空间还很大，但其发展之路漫漫，仍需要理论界、实务界上下求索。

注释：

[①]谭秋桂：《〈民事诉讼法〉修改评析》，载《中国司法》2012 年第 11 期，第49页。

[②]周枏著：《罗马法原论》（下册），商务印书馆2002年版，第955页。　　

[③]参见邹建章：《论民事检察监督法律关系》，载《中国法学》1997年第6期，第87页。

[④]杨立新：《民事行政诉讼检察监督与司法公正》，载《法学研究》2000年第4期，第61页。

[⑤]傅郁林：《〈民事诉讼法〉修订重要问题研究》，载《华东政法大学学报》2012年第4期，第92页。

[⑥]苏力：《制度是如何形成的》，北京大学出版社2007年版，第36页。

[⑦]颜运秋、马晓锐、周晓明：《公益诉讼法门渐开，理论实务仍须努力——“公益诉讼实施”研讨会纪要》，载《法治研究》2012年第11期，第33页。