生态文明背景下的集体林权改革：三明的探索与实践
作为陆地上重要的生态系统，森林承担着保障生态安全的重要任务，是生态文明建设的关键领域、绿色经济发展的巨大宝库。人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。林业兴则生态兴，生态兴则文明兴。可见，林业兴衰直接关系生态文明改革成效。当前，在我国加快推进生态文明建设背景下，全面推进集体林权制度改革意义尤为重大。福建省三明市是全国集体林权制度改革的策源地，在全国率先开展了一系列以林权改革为核心的林业生态文明改革，引领全国林改创新之先，形成了鲜明特色，具有重要示范意义。
三明林权制度改革创新之路
长期以来，三明市围绕着集体林业产权制度改革和深化，在实践中和理论上大胆创新突破，走出了一条具有特色的林改之路率先开展集体林经营改革，成为全国林改的策源地和全国集体林区林业产权制度改革试点；率先完成明晰产权和确权发证任务；率先成立林业服务中心；率先开展林权抵押贷款；率先推进林业合作经济组织建设；率先建立县级生态公益林补偿制度；率先开展林木采伐管理制度改革探索；成立了全国第一家林业大宗商品交易中心；举办了全国唯一的海峡两岸林业博览会暨投资贸易洽谈会。集体林权改革成为三明工作的一大品牌，一直保持在全国领先地位。具体来说：
起步早。三明市探索集体林业产权制度改革走过了32年的历程。早在上世纪80年代初，三明采取“分股不分山、分利不分林”的办法，组建村林业股东会，全面推行林业股份合作制改革，被中央政策研究室列为“中国农民的伟大实践”典型之一。1999—2001年，开展以“明晰产权、分类经营、落实承包、保障权益”为主要内容的集体林经营体制改革，为集体林权制度改革提供了经验借鉴，成为全国林改的策源地。
创新多。一是率先成立林业服务中心。2004年，永安市在全国率先成立林业要素市场，其他11个县（区）相继成立林业服务中心，并实现全市联网。率先开展林权抵押贷款。2004年，全国第一笔林权抵押贷款在永安发放，被国家六部委调研组评价为“实现了农村信贷史和林业发展史上的两大突破”。二是率先建立县级生态公益林补偿制度。2007年，沙县建立县级森林生态效益补偿机制，在创新县级生态公益林补偿制度上实现了突破。率先开展林木采伐管理制度改革探索。2007年，三明市制定实施林木采伐计划分配和使用管理新措施，受到肯定和推广。三是率先推出林权按揭贷款。2014年，三明市成立政府主导的混合所有制林权收储公司，建立资产评估、银行、人保财险公司、资产管理公司、林权收储公司“五位一体”的林权抵押贷款风险防控模式，在全国首次推出个人最长期限30年、企业最长期限15年的林权按揭贷款新品种。四是率先建立林权流转和金融服务平台。2013—2014年，三明市先后成立全国首家林业大宗商品交易中心和林业金融服务中心，开通林权流转与金融服务网，形成统一、规范的林权流转、林业金融、信息服务平台。
效果好。一是林权登记发证全省领先。全市完成林地使用权登记发证2612万亩，林权登记发证率为98.7%；林地所有权登记发证2606万亩林地登记发证率98.5%；制作发放林权证67.5万本，林权证到户率99.2%，实现每户持有林权证。二是合作经济组织全省最多。全市累计组建林业合作经济组织1369家，初步建立专业大户、家庭林场、股份林场、专业合作社、“公司＋基地＋农户”、委托经营等多种形式的林业经营主体。三是林权抵押贷款全省第一。全市累计发放林业资源资产抵押贷款总额88.5亿元，余额37.6亿元；其中发放林业小额贴息贷款总额15.2亿元，惠及农户2.34万户。四是贷款总额居全省首位，约占全国总额的7.1%。森林保险面积全省最大。全市连续五年实现生态公益林面积730万亩全部参保，商品林综合保险参保面积达1600万亩以上，参保率均达90%以上，居全省前列。五是林下经济实现稳步发展。全市林下经济经营面积316万亩，2014年实现产值135亿元。林改红利逐步得到释放。2014年通过与将乐县农调队联合试点调查，全县农民涉林纯收入3073元，占人均纯收入的30.2%。
影响大。2005年全国集体林权制度改革研讨会、2006年全国集体林权制度改革高峰论坛、2007年全国林业投融资改革现场会相继在三明召开，2007年国家六部委和中央18家新闻媒体先后到三明调研采访报道，永安洪田村被誉为“中国林改小岗村”。2009年，永安市被确定为全国林业改革与发展示范区。2011年全国地方党政领导干部深化林改专题研讨班、全国首届林农创业培训示范班在三明举办，2013年在北京举办的林业经济国际论坛上三明作了典型介绍。2015年三明市被确定为全国集体林业综合改革试验示范区。
三明林权制度改革经验分析
狠抓林改问题核心。集体林权制度改革的核心问题，就是产权明晰，还利于民。从分股不分山的林业改革，到今天明晰产权制度改革的变迁，三明都能够准确把握问题的实质，始终坚持沿着产权明晰化改革方向，让老百姓(603883,股吧)落实处置权，可以真正说了算，一切工作以群众、以老百姓满意为主，不断增强林业的发展动力。
尊重群众首创精神。三明在改革探索过程上，十分注重挖掘和引导群众创新的经验和办法，尊重群众的首创精神。政府除必要的法规宣传和自始至终抓好督察及相关政策落实外，一直坚持自下而上推进林改和推广林改经验，充分释放了群众的创新活力。
凝聚形成强大合力。坚持以党政为核心的领导作用，充分调动各级组织和群众团体的参与，包括村委会、老年协会、妇联、共青团、民兵等，以及林业支持、农业支持、土地协管等多方面作用，凝聚巨大合力，为推进集体林权制度改革贡献力量。同时，注重舆论宣传，努力营造有利于集体林权制度改革的社会氛围。
坚持群众利益优先。在利益调整上，以人民群众直接利益为重心，在阳光下操作，规范运作，保障权利，维护公平。特别是在林改过程当中，充分考虑林农生活水平承受能力，合理确定林地使用标准，依法依规收取适当的林业使用费，取之于民，用之于公共事业，确保农村基层组织运转和公益事业发展。
注重步骤循序渐进。第一步，开展林业股份合作制改革，改变人民公社“一大二公”的集体所有制，实行“分股不分山，分利不分林”，做到股权到户。第二步，推行集体林权制度改革，实行“耕者有其山”，做到农民看得见、摸得到、用得上、得其利，实实在在领到了林权证。第三步，推进林业配套改革，建立林业服务中心、发展林业合作经济组织、规范森林资源流转、推行林权抵押贷款等，为林农提供各种服务，不断增加林农收入。第四步，深化集体林权制度改革，进一步围绕林地规模化、林权资本化、林业现代化，创新经营组织、创新金融产品、创新政府服务。
出台配套制度保障。三明在林改过程中注重配套制度改革。如针对生态公益林补偿不足的问题，出台生态公益林管理办法，尝试从饮用水、水电、生态公园、国家森林公园等产业中收取一部分费用，补充生态公益林补偿不足。
深化林权改革加强示范创新
2015年2月，国家林业局确定三明市为全国集体林业综合改革试验示范区，主要承担四项改革试验示范任务：一是在坚持家庭承包经营长久不变的基础上，开展集体林地所有权、承包权、经营权“三权分离”试点；二是建立健全林业社会化服务体系；三是完善金融支持制度；四是建立林权流转机制和制度。三明在已有的林改基础上，制定了三明市集体林业综合改革试验示范区实施方案，争取在以下方面创新突破：
建立林地经营权流转登记制度，创新“三权分离”机制。试点县政府制定印发《林地经营权流转登记办法》，依托现有的林权登记发证系统，开发林地经营权登记系统，并与森林资源调查数据有效融合，实行林业、金融、保险等部门共享数据资源，在此基础上开展林地经营权流转登记，落实林地实际经营人在权属证明、林权抵押、采伐审批等方面的权益，注明林地承包权利人，维护林地经营权流转各当事人的合法权益，推进森林资源资本化运作。
搭建林业投融资收储服务平台，创新林权抵押贷款方式。成立国有全资或国有控股的林权收储有限公司，对林业专业大户、家庭林场、股份林场、林业专业合作社等自身不需要抵押贷款而闲置的林权，采取让渡形式由林权收储有限公司收储，统一抵押贷款，明确贷款用途，确保资金安全；在抵押期间支付给林权所有人年1%－1.5%担保费，增加林权所有人财产性收入。
探索生态公益林有限流转制度，创新收益多样化的途径。在确保生态公益林主体用途的前提下，充分利用生态公益林多种效能特别是林荫空间，积极推行林上与林下、林木与林地、森林生态景观与林木所有权分开，通过租赁、入股、合作等方式，将生态公益林经营权、管护权流转给专业大户和企业经营，发展林下经济，开发森林生态旅游。同时，探索建立生态公益林特别是重点生态区位商品林赎买制度。
集体林权制度改革事关生态文明改革全局、影响深远。三明的探索和实践将为全国林业生态文明改革提供参考借鉴，发挥示范区的窗口、示范和辐射、带动作用。
（作者李维明系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员、作者程会强系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员、作者谷树忠系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）